Risques naturels littoraux

Les Risques naturels : définition et état des lieux en Géographie

Les risques : définitions

• Les catastrophes
• Les aléas
• Les enjeux
• La vulnérabilité
• Les risques naturels

Depuis quand et selon quelles orientations le risque naturel est-il étudié en Géographie ?

• L'étude des aléas : une approche préliminaire des risques menée par la géographie physique
• Le risque à l'interface homme nature : un nouvel objet géographique
• Les risques sous l'angle de la pluridisciplinarité

Les risques naturels littoraux en France métropolitaine

• Les aléas : pénurie sédimentaire et conséquences de l'évolution du climat
• Les enjeux : du "territoire du vide" au "territoire du trop plein"
• La gestion des risques naturels littoraux

Pour prolonger la réflexion sur le sujet de cet article

• Liens vers des articles scientifiques en ligne sur le thème des risques naturels littoraux
• A télécharger sur Internet
• Références bibliographiques (Ouvrage et articles scientifiques)

Introduction

Dans nos sociétés post-modernes, les risques sont une préoccupation de plus en plus forte, en relation avec la recrudescence des préjudices, des dommages et l'évolution des sensibilités (Beck, 2001). Nous vivons aujourd'hui dans une société de risques illimités du point de vue de deux dimensions. C'est à dire que le risque est illimité géographiquement  ; les risques ne sont plus ancrés géographiquement. Ensuite, les risques ne sont plus limités dans le temps. Nous sommes aussi tous concernés par le risque du fait de la mondialisation de l'information via les médias et les satellites d'observation de la Terre Les responsabilités sont aussi plus difficiles à déterminer par rapport à ces risques qui ne sont plus ancrés géographiquement et qui ne sont plus ancrés dans le temps.

L'analyse géographique du risque ne peut pourtant se réduire à une énumération de catastrophes. Le thème des risques n'est pas un concept géographique, cette question doit être pensée de manière intégrée en terme de système. L'objet «risque» est étudié par de nombreuses disciplines : économie, sociologie, génie civil, sciences de la vie et de la terre, sciences physiques, sciences politiques, chimie, etc. En géographie, le nombre d'ouvrages, d'articles et de colloques organisés depuis le début des années 1980 montre la place grandissante des risques dans la recherche. Pour la géographie scolaire et universitaire, les risques sont devenus, à la fois un thème d'enseignement et un objet de recherche en plein essor ; les travaux concernant les aléas (nature, processus, intensité, fréquence …), l'identification et l'aménagement des territoires à risques, la cartographie et les représentations sociales des risques en témoignent.

Le risque est une construction sociale : Il n'y a pas de risque sans une population qui le perçoit et qui pourrait subir en ses effets. Le risque est la traduction d'une menace, d'un danger. Le thème des risques conduit à une approche globale qui intègre les apports venant des sciences dures (géologie, météorologie…) et de la sociologie, du droit, de l'économie. Les facteurs de risque sont nombreux : il peut s'agir de processus naturels (séismes, tsunamis, cyclones) ou des conséquences des activités humaines (agriculture : pollution, érosion ; industrie : pollution, explosion ; transport terrestre : accident dans des tunnels ou maritime : marées noires). Le terme «risque» recouvre différentes notions, telles l'aléa, l'enjeu, la vulnérabilité, la catastrophe, la cindynique, etc

On distingue plusieurs types de risques en fonction des processus, des types de dangers et des types de catastrophes potentielles :

- Les risques naturels : le risque ressentit, perçu et subit par un groupe social ou un individu soumis à l'action possible d'un processus physique, d'un aléa. - Les risques industriels et technologiques : on distingue la pollution chronique et la pollution accidentelle. Dans le premier cas, le phénomène dangereux agit de manière récurrente, parfois lente et diffuse, le risque porte sur ses effets induits et subits par les éléments exposés. Dans le second, le processus est accidentel et à l'origine des risques technologiques majeurs : explosion, fuite d'un produit dangereux, incendie. - Les risques économiques, géopolitiques et sociaux : l'accès et le partage de certaines ressources renouvelables ou non génèrent des risques qui peuvent se traduire par des conflits larvés ou ouverts c'est le cas pour le pétrole ou l'eau. Les risques concernent aussi les entreprises, en fonction de la concurrence, nouvelles implantations ou fermetures. Le risque social renvoie à la ségrégation à la fragmentation urbaine, à l'insécurité, souvent un enjeu politique majeur. Ne pas oublier le rapport entre le risque et la santé. La plupart des risques se traduisent soit par la perte de biens, soit par la mort ou la maladie.

Les risques : définitions

Les termes d'aléa, d'enjeu, de vulnérabilité relèvent de la terminologie de l'étude des risques, mais leurs sens diffèrent sensiblement d'une source à l'autre et évoluent au fil des travaux de recherche. Notre approche se fonde sur les définitions qui émanent du Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Equipement (MATE, 1997) ainsi que sur les travaux de R. D'Ercole et P. Pigeon (D'Ercole, 1994 ; D'Ercole et Pigeon, 1999 ; Pigeon, 2002).

Les catastrophes

La catastrophe se définit en fonction de l'ampleur des dégâts aux personnes (préjudices) et aux biens (dommages). C'est la matérialisation brutale de l'impact d'un aléa (naturel, anthropique) sur la société et ses territoires. C'est le passage du risque dans le réel. Les catastrophes sont d'abord définies pas l'ampleur des pertes humaines : pour les Nations Unies, à partir de 30 décès, on parle de catastrophe. Mais toute catastrophe est un phénomène aux conséquences multidimensionnelles : à coté des préjudices, sont à prendre en compte les impacts économiques (tourisme…), écologiques (pollution, destruction de la faune et de la flore…), culturels (destruction patrimoine historique…. L'importance d'une catastrophe est appréciée par l'intensité du phénomène naturel, technologique….mesurée à partir de différentes échelles (pour les séismes, échelle macrosismique d'intensité -MSK, EMS 92- utilisée en France depuis 1997 et dans les pays européens depuis 1992, elle comprend 12 degrés d'intensité ; échelle de RICHTER instaurée en 1935 avec un indicateur qui est une valeur propre du séisme dépendante de la quantité d'énergie dégagée par le foyer du séisme, indépendante du lieu d'observation et des témoignages de la population. C'est une échelle ouverte, croissante selon l'énergie libérée, pas de limites supérieures ou inférieures. L'échelle de la magnitude est une fonction logarithmique ; échelle de Beaufort qui mesure l'intensité des tempêtes ; échelle des incidents nucléaires depuis 1988 en France avec 7 niveaux. Le niveau 7 a été attribué à la catastrophe de Tchernobyl ; échelle des violences urbaines avec 8 niveaux…).

Les aléas

Évènement possible d'origine naturelle, humaine (économique, social, technologique) potentiellement dangereux (écroulement d'une falaise, rupture d'un cordon dunaire…) de forte intensité et de faible fréquence. On essaie d'en estimer l'intensité et sa probabilité d'occurrence par l'étude des périodes de retour ou les prédispositions du site (permet de hiérarchiser plusieurs niveaux : aléa fort, moyen, faible, nul, par exemple). L'aléa constitue une potentialité. Les aléas sont traditionnellement définis par la combinaison d'une intensité ou d'une magnitude (composante énergétique), d'une probabilité d'occurrence (comparante temporelle) et d'une aire d'impact (composante spatiale).

Les enjeux

Ce sont les domaines affectés par les risques, les valeurs humaines, économiques ou environnementales des éléments exposés à l'aléa ; ces éléments sont patrimoniaux, humains, économiques, fonctionnels, identitaires, territoriaux ou politiques, ce sont des personnes, des biens, des équipements, l'environnement…. Menacés par des aléas, ces enjeux sont susceptibles de subir des préjudices ou des dommages. A l'échelle locale ou mondiale, la concentration des enjeux dans des zones de dangers apparaît comme le premier facteur de risque.

La vulnérabilité

Elle représente la capacité ou propension à favoriser l'endommagement (pour les biens et les activités) ou les préjudices (pour les personnes) des éléments exposés à l'aléa. La vulnérabilité baisse avec les précautions prises pour se protéger. Niveau de conséquences prévisibles d'un aléa sur les enjeux. Dans une acception plus large et plus récente, des chercheurs (D'Ercole et al., 1994, 1999) considèrent la vulnérabilité des sociétés à travers leur capacité de réponse à des crises potentielles. Elle traduit la fragilité d'un système dans son ensemble, et de manière indirecte sa capacité à surmonter la crise provoquée par un aléa. Plus un système est apte à se rétablir après une catastrophe (résilience), moins il est vulnérable. P. Pigeon (2002) intègre dans la vulnérabilité les effets sur le terrain des politiques de gestion des risques (prévention et secours). Le risque serait alors «la probabilité d'occurrence de dommages compte tenu des interactions entre processus physiques d'endommagement (aléas) et facteurs de peuplement (vulnérabilité)». Le risque devient le révélateur des discontinuités socio-spatiales dans les territoires.

Les risques naturels

Les dictionnaires de géographie proposent différentes définitions du risque naturel qui résulte de l'interaction entre un aléa et des enjeux. Deux approches sont possibles : définir et étudier les interactions entre aléas et enjeux ; le risque est alors ramené à l'endommagement effectif qui représente les résultat de ces interactions. Pour intégrer dans cette définition, la gestion du risque (anticipation, prévention) et la réparation des dommages, Patrick Pigeon (2002) a proposé une deuxième approche à partir de la définition suivante du risque : « probabilité d'occurrence de dommages compte tenu des interactions entre processus d'endommagement (aléas) et facteurs de peuplement (vulnérabilité). Les interactions conditionnent l'endommagement, comme les mesures préventives ou correctives qui cherchent à le gérer, et qui sont spatialement observables. La notion de risque comporte donc une double composante : celle de l'endommagement potentiel comme celle de l'endommagement effectif, tel qu'il peut être socialement identifié ». La notion de vulnérabilité - «capacité ou propension à favoriser l'endommagement (pour les biens et les activités) ou les préjudices (pour les personnes) des éléments exposés à l'aléa» (MATE, 1997) - permet de dépasser l'acception statique associée à la notion d'enjeu.

Le risque est la perception d'un danger possible, plus ou moins prévisible par un groupe social ou un individu qui y est exposé. Le danger définit les conséquences objectives d'un aléa sur un individu ou un groupe, des aménagements ou l'environnement. Le risque résulte de la combinaison d'un aléa (d'origine naturelle, humaine ou le plus souvent mixte) avec la vulnérabilité des personnes et des biens et les enjeux. Le risque dépend de facteurs structuraux (contexte socio-économique, culturel, fonctionnels ou institutionnels) et conjoncturaux (l'aléa) qui influencent la capacité de réponse de la société à l'évènement et en font ainsi varier les effets (D'Ercole, 1994). Le risque est une construction sociale

Le risque peut se transformer en véritable catastrophe si le corps social n'a pas pu ou pas su prendre les mesures de prévention et de protection nécessaire.

Les risques et les catastrophes sont appréhendés à partir de notions souvent imprécises. Une polysémie de termes a pour origine le caractère multidimensionnel de ces événements, leur complexité, les différences de perception des populations soumises à ces cata et les descriptions émotionnelles des médias. Il faut bien séparer ce qui relève du probable, du virtuel - le risque - et ce qui s'est produit réellement, une catastrophe.

Depuis quand et selon quelles orientations le risque naturel est-il étudié en Géographie ?

Dans les recherches réalisées en géographie sur les risques naturels, si la notion de risque est souvent utilisée, cela ne signifie pas la prise en compte systématique de toutes les dimensions évoquées précédemment (aléa, vulnérabilité) et encore moins une analyse des interactions. Si la définition du risque est généralement partagée entre les auteurs, les travaux réalisés sur les risques naturels ne proposent pas d'analyser le risque dans sa globalité mais uniquement une des deux composantes (aléa ou vulnérabilité) ou les interactions entre les composantes. L'intérêt des géographes pour l'étude des risques est assez récent et contemporain de l'essor de la géographie de l'environnement (cf. partie 1). Plusieurs géographes ont analysé l'émergence du risque en géographie (Veyret et Reghezza, 2005 ; Morel et al., 2006). Yvette Veyret et Magali Reghezza (2005) distinguent deux périodes. Dans les années 1970-1980, des géographes physiciens « s'intéressent aux nuisances qui deviendront des risques quand le terme sera employé ». Ces « nuisances » sont liées à l'érosion des sols, aux effets de la variabilité climatique sur la société ou aux rapports entre l'intervention humaine et la dynamique fluviale. Si la relation nature-société est envisagée dans ces démarches, elles relèvent toujours d'un « face à face entre les deux » ou l'objet principal de l'analyse reste les composantes du milieu naturel. Au cours des années 1980 et principalement dans les années 1990, la notion de risque est utilisée dans les travaux en lien avec l'émergence de la géographie environnementale. Les rapports nature-société sont analysés de manière intégrée et même, le risque naturel est considéré comme « une construction continue des sociétés, un produit des pratiques et des représentations collectives ou individuelles, en somme un construit social ».

Trois générations de recherche sur les risques naturels en géographie peuvent être distinguées.

Pour analyser l'évolution de la « fabrication » des recherches sur les risques en géographie depuis le début des années 1980 nous avons analysé en 2005 une vingtaine de publications universitaires, principalement en géographie et constitué une base de données des articles relatifs au risque naturel, technologique, social ou sanitaire . Les résultats de ce regard rétrospectif ont été publiés dans un article paru en 2006 dans L'Information géographique (Morel et al., 2006).

L'étude des aléas : une approche préliminaire des risques menée par la géographie physique

Une première génération de travaux s'intéresse principalement aux aléas. Dans cette première catégorie de publications, le terme risque est rarement utilisé et l'aléa reste l'objet central des recherches. Le risque ne fait pas encore l'objet d'une conceptualisation associant aléas, enjeux et vulnérabilité (D'Ercole, 1994). Certaines publications en géographie physique privilégient encore aujourd'hui cette approche (par exemple, Pierre et Lahousse, 2004), nécessaire à la compréhension fine des processus. Parfois, si le terme risque est utilisé, la recherche apporte uniquement une contribution à l'analyse du risque à partir de celle de l'une de ses composantes, l'aléa. Dans un projet INTERREG intitulé « Plages à risques », les auteurs précisent : « si les principaux objectifs du projet sont de déterminer la vulnérabilité des côtes basses des deux rives de la Manche face aux risques littoraux …l'ensemble des travaux de recherche traite de la connaissance des environnements littoraux et la compréhension de leurs dynamiques évolutives sous l'influence de forçages naturels et d'actions anthropiques ». Cette catégorie de recherches sur le fonctionnement des systèmes littoraux apporte une contribution à l'analyse de l'une des composantes du risque, l'aléa : « un des objectifs majeurs est d'améliorer la compréhension des facteurs hydrométéorologiques sur les rivages de la Manche et de la partie occidentale e la Mer du Nord afin de mieux cerner les aléas et leur incidence sur les littoraux meubles de la région ». Si les auteurs envisagent d'apporter une aide « pour la définition des moyens d'une meilleure gestion des littoraux et des risques côtiers », ces travaux devront être complétés par une analyse des autres composantes du risque, les enjeux et leur vulnérabilité, ainsi que par les interactions entre celles-ci. Une clarification de la nature de la contribution des recherches sur l'analyse du risque est souvent nécessaire ; un travail d'analyse de l'aléa ne peut à lui seul prétendre analyser le risque et encore moins apporter une aide à la gestion du risque. L'analyse de l'aléa est nécessaire pour comprendre le risque mais elle doit être complétée par l'analyse des enjeux, de la vulnérabilité et des interactions entre ces trois composantes pour prétendre contribuer à la gestion des risques.

Le risque à l'interface homme nature : un nouvel objet géographique

A partir du milieu des années 1980, une seconde génération de recherches aborde le risque comme un nouvel objet d'analyse géographique en se fondant sur l'interface homme-nature et l'étude globale de l'environnement. Le risque naturel représente un nouveau paradigme pour le développement de la géographie de l'environnement évoqué dans la première partie. La place occupée par Yvette Veyret dans la publication (Veyret, 2001, 2004) et la coordination (Veyret et al., 2003, 2004) d'articles et d'ouvrages sur les risques et aussi dans le développement de la géographie de l'environnement illustre ce rapprochement. Les publications montrent que les risques ne sont plus perçus comme extérieurs à la société : ce sont des constructions sociales. L'objectif des recherches sur les risques n'est plus uniquement l'analyse de l'aléa envisagée par la géographie physique. Des géographes s'intéressent aux enjeux et à la vulnérabilité à partir de la géographie humaine et aussi au-delà des risques naturels à d'autres types de risques, industriels ou technologiques.

Les risques sous l'angle de la pluridisciplinarité

La complexité d'analyse du risque dans toutes ses dimensions et l'importance des enjeux sociétaux liés à cette notion ont mobilisé des recherches dans de nombreuses disciplines notamment en sciences humaines et sociales. Jacques Theys (1992), Anthony Giddens (1994), Ulrick Beck (2001) et Patrick Perreti-Wattel (2003) décrivent nos sociétés comme des «manufactures de risques» (Berck, 2001). Des recherches interdisciplinaires se développent pour appréhender la complexité du risque dans une troisième génération de publications. Dans cette perspective, les travaux de Lucien Faugères (Faugères et Villain-Gandossi, 1996) sont précurseurs avec dès le début des années 1990, la coordination d'une démarche collective de recherche sur l'interdisciplinarité dans les sciences sociales à partir des risques. Ils ont été prolongés plus tard par les recherches de Richard Laganier et Helga-Jane Scarwell (2004) sur le risque inondation.

Plus qu'une chronologie, ce découpage révèle un enrichissement thématique et méthodologique des recherches sur les risques en géographie ; ces trois groupes de recherches coexistent aujourd'hui et sont associées à des conceptions et des objectifs de recherches différents selon les géographes.

Pour prolonger :

Résumé d'un projet de recherche pluridisciplinaire sur l'évaluation de la vulnérabilité des communes littorales aux risques d'érosion côtière et de pollution maritime : [1]

Les risques naturels littoraux en France métropolitaine

Les aléas : pénurie sédimentaire et conséquences de l'évolution du climat

En France métropolitaine, les communes littorales sont exposés à 3 types d'aléas naturels :

• le recul du trait de côte qui peut affecter des côtes à falaises, dans le cadre de l'évolution naturelle de ces formes littorales, ou des côtes basses (dunes littorales) fragilisées par un bilan sédimentaire négatif et une insuffisance de renouvellement du stock sédimentaire disponible sur les plages ;
• les submersions marines ou inondations temporaires de la frange côtière causées par des phénomènes de surcote liés à des tempêtes ;
• les avancées dunaires vers l'intérieur des terres.
  

Les géographes ou géomorphologues ont décrit, analysé et expliqué, pour de nombreuses portions du littoral français, les tendances historiques de l'évolution du trait de côte et les causes de l'évolution (Aernouts et Héquette, 2006 ; Battiau-Queney et al., 2001, 2003; Costa et al., 2003 ; Hénaff et al., 2002 ; Sabatier et Suanez, 2003 ; Sabatier et al., 2009). D'après Roland Paskoff (2004), le non renouvellement du stock sédimentaire depuis la remontée postglaciaire du niveau de la mer et l'élévation contemporaine du niveau de la mer (+ 15 cm depuis 1880) expliquent cette tendance au recul du rivage. Les travaux du groupe interministériel sur les impacts du changement climatique (GIEC, 2001 ; MEEDDAT, ONEC, 2008), publiés en 2001, ont précisé et analysé les effets du changement climatique pour les territoires littoraux. Selon les scénarios sur le changement climatique, l'élévation du niveau de la mer estimée d'ici à 2100 varie entre + 9 cm et + 85 cm (GIEC, 2001), soit une élévation moyenne d'environ 47 cm et trois fois supérieure à celle du siècle précédent. Des facteurs anthropiques ont aussi contribué à cette dynamique de recul : les causes anthropiques de l'érosion côtière sont nombreuses (Miossec, 1998; Paskoff, 1998). Selon les résultats d'un programme de recherche européen EUROSION sur la mesure de l'érosion des côtes européennes (Commission européenne, 2004), l'érosion du littoral concerne le quart des côtes françaises métropolitaines (IFEN, 2006, 2007).

Pour prolonger :

• L'érosion côtière en Europe
• L'érosion côtière sur le littoral français en 2003 (sur le site web de l'Observatoire du littoral)
• [2]
• Analyse statistique et cartographique de l'érosion marine en France (dossier de l'IFEN, 2006)

[3]

[4]

Les enjeux : du "territoire du vide" au "territoire du trop plein"

Le « territoire du vide » décrit par Alain Corbin (1988), est devenu un « territoire du trop plein » dans les décennies 1960-1980 et un « littoral d'empoigne » dans les années 1990 (Paskoff, 1993). Des géographes ont montré et analysé la croissance de l'urbanisation dans les communes littorales (Robin et Verger, 1996. Selon deux études socio-démographiques récentes réalisées par l'INSEE et l'Observatoire du Littoral en 2009 (Bétouis et al., 2009) et le Centre d'Etudes du MEEDDAT (2007), la population des territoires littoraux français (communes littorales et arrière-pays ) a considérablement augmenté depuis une trentaine d'années. L'étude réalisée par le MEEDDAT en 2007 est intéressante en raison de la période choisie - 1986/2006 - pour mesurer les évolutions socio-démographiques. L'année 1986 correspond au vote par le Parlement d'une loi relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral dont l'un des objectifs est la maîtrise de l'urbanisation sur les côtes françaises. En 1986, les départements littoraux comptent 19,7 millions d'habitants permanents dont 5,5 millions dans les communes littorales. 20 ans plus tard, ils regroupent 22 millions d'habitants (+ 12%) et les communes littorales, 7 millions d'habitants (+ 26%). Les seuls territoires littoraux de la façade méditerranéenne regroupent 47% de cette croissance des départements et environ les deux tiers de celle des communes littorales. Dans les communes littorales, la densité de population est égale à 281 hab/km2 en 2006, soit presque trois fois supérieure à la moyenne nationale (avec des situations régionales contrastées : 339 hab/km2 pour les communes littorales de la façade méditerranéenne, 169 en Atlantique et 315 en Manche Mer du Nord). L'une des évolutions la plus significative de cette période 1986/2006 est la croissance démographique des arrière-pays littoraux. Les communes arrière-littorales concentrent 77% de la croissance de la population des départements littoraux entre 1986 et 2006.

Le télescopage entre ces deux dynamiques – le recul du trait de côte associé parfois à des submersions marines – et la concentration de plus en plus importante d'enjeux humains et économiques dans la frange côtière des communes littorales – détermine la construction d'un espace de danger potentiel ou un territoire à risques (Meur-Férec, 2002, 2006; Meur-Férec et al., 2008 ; Meur-Férec et Morel, 2004).

Cette rencontre entre ces deux trajectoires sociodémographique et de l'évolution du trait de côte a été décrite, par exemple, par Catherine Meur-Férec et Valérie Morel (2004) pour la commune de Wimereux (Pas-de-Calais). Cette rencontre entre ces deux trajectoires sociodémographiques et l'évolution du trait de côte a été décrite et analysée dans plusieurs manuels de géographie littorale (Miossec, 2004; Paskoff, 1993, 1998). En raison de la mobilité intrinsèque des systèmes naturels côtiers et des formes littorales, le télescopage entre ces deux dynamiques se réalise depuis l'installation de populations, d'habitations ou d'équipements en bord de mer au milieu du 19e siècle.

Cependant, du 19e siècle à aujourd'hui, trois facteurs ont compliqué la gestion de ces interactions :

• à la gestion de l'évolution du trait de côte maîtrisée par la construction d'ouvrages de défense côtière s'est ajoutée, dans les années 1990, la gestion de la pénurie sédimentaire sur les plages. Ce problème s'est généralisé aujourd'hui pour de nombreuses stations balnéaires ;
• dans les années 1990, l'Etat a affirmé un changement de stratégie dans la gestion des risques naturels, avec une priorité donnée à la prévention au détriment de la maîtrise de l'aléa ;
• les conséquences du changement climatique sur l'élévation potentielle du niveau de la mer, avec une valeur moyenne d'environ 40 cm d'ici à 2100, exacerbent la pression exercée sur les territoires côtiers du point de vue de leur exposition aux aléas d'érosion et de submersion (Vinchon et al., 2009).

Pour prolonger : Panorama de la démographie et du littoral français métropolitain par l'INSEE en 2009

[5]

La gestion des risques naturels littoraux

La gestion des risques naturels par la protection du trait de côte : une priorité à la défense contre la mer et à la maîtrise des aléas naturels encadrée par l'Etat (19e siècle – années 1980)

Pendant cette période assez longue, des principes de gestion des risques naturels littoraux se sont imposés sous l'influence des grands corps de l'Etat, ingénieurs des Ponts et Chaussées et ingénieurs des Travaux Publics de l'Etat (Miossec, 1993, 1995). La recherche d'une maîtrise des aléas par la construction d'ouvrages de défense côtière a prévalu.
La loi du 16 septembre 1807 relative « au dessèchement des marais, aux travaux de navigation, aux routes, aux ponts, aux rues, places et quais dans les villes, aux digues et aux travaux de salubrité dans les communes » n'a pas été sur le fond remise en cause aujourd'hui et établit un principe général de non responsabilité de l'Etat et de non obligation de réaliser ou de contribuer au financement des travaux de défense contre la mer.
Jusque dans les années 1990, l'Etat a cependant participé activement à la gestion de l'évolution du trait de côte sur le territoire du Domaine Public Maritime (Miossec, 1995) en participant, en général, au financement des travaux de défense contre la mer à hauteur de 10 à 30 % du coût total.
La construction des premiers ouvrages destinés à s'opposer à l'érosion côtière et à fixer la position du trait de côte remonte au Moyen Age (Miossec, 1998) et se généralise le long du littoral français au cours du 19e siècle, pour accompagner la création des stations balnéaires (Deboudt, 2002).
Digues, enrochements, épis, brise-lames représentent selon Alain Miossec (1998) une « vision toute militaire de la protection qui s'inscrivait dans la double tradition des corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées et des Travaux Publics de l'Etat et de communes souhaitant éviter une perte de terres sous l'effet de l'érosion marine ». La construction de ces ouvrages est aussi très liée aux épisodes de tempêtes associés à des dommages importants le long du rivage ou à une submersion marine (Deboudt, 1999). Les ouvrages doivent contribuer à la remise en état du rivage et à empêcher une nouvelle catastrophe.

Pendant près d'un siècle et demi, jusqu'aux années 1980, la gestion des risques naturels en rapport avec l'érosion côtière ou la submersion marine relève de ces pratiques de défense côtière. C'est la maîtrise de l'aléa qui est l'objectif principal. L'Etat par l'intermédiaire de ses services déconcentrés du Ministère de l'Equipement (DDE ou services maritimes) est l'acteur principal. Les collectivités territoriales sont associées pour le financement des ouvrages.

Des catastrophes naturelles gérées selon le principe d'une solidarité nationale

Le début des années 1980 est marqué par le vote d'une loi relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles , qui fait intervenir un principe d'obligation d'assurance et de solidarité nationale pour rendre possible la création d'une assurance contre les catastrophes naturelles. Ce principe peut notamment être analysé comme un mécanisme de type assuranciel, centré sur les aspects économiques des risques, garantissant une solidarité géographique grâce à une mutualisation entre tous les assurés indépendamment des risques encourus (Dumas et al., 2005). Ce régime d'assurance est couramment dénommé « catnat » (Dumas et al., 2005) et fait de l'assurance contre les catastrophes naturelles une extension obligatoire des contrats d'assurance dommages aux biens et pertes d'exploitation, soumise à une prime additionnelle, exprimée en pourcentage de la prime principale. Cette loi votée en 1982 a introduit un changement important dans la gestion des risques naturels, en lui associant une stratégie complémentaire de gestion des catastrophes naturelles reposant sur un principe de solidarité nationale.

L'émergence d'une politique de prévention des risques naturels reposant sur la maîtrise des enjeux

A partir de la fin des années 1990, l'Etat affirme l'impossibilité d'intervenir partout et les stratégies ne seront plus définies uniquement à partir de la connaissance des aléas. L'émergence d'une politique de prévention des risques naturels reposant sur la maîtrise de la croissance des enjeux dans les territoires exposés aux aléas naturels se situe dans les années 1990. Avant cette période, des mesures ont été prises pour tenter de contrôler l'occupation du sol, principalement dans des zones exposées aux inondations (Plan de Surfaces Submersibles – PSS – en 1935 et règles d'urbanisme spécifiques aux constructions dans les zones exposées au risque en 1955. La loi de 1982, qui a créé le régime catnat évoqué précédemment, a aussi institué des plans d'exposition aux risques naturels prévisibles (PER) qui devaient notamment interdire la construction dans les zones les plus exposées aux risques naturels.

C'est la loi du 2 février 1995 (dite loi Barnier) qui institue les Plans de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (PPRn), considérés aujourd'hui comme l'outil majeur de prévention des risques naturels . Le PPRn est un document de planification qui institue trois zones sur le territoire des communes littorales, associées à des règles d'occupation et de construction qui dépendent de l'intensité de l'aléa naturel avec notamment une zone inconstructible. Le PPRn vaut servitude d'utilité publique et est annexé au Plan Local d'Urbanisme qui encadre la délivrance des autorisations d'occupation du sol. La procédure d'élaboration et d'approbation des PPRn est maîtrisée par l'Etat.
La détermination de la hiérarchie des zones exposées aux risques repose principalement sur la définition d'un aléa de référence (événement naturel dont l'ampleur sert de référence pour définir les zones susceptibles d'être touchées et les risques encourus par les personnes et les biens). Le premier guide méthodologique pour l'élaboration des PPRn concerne les PPRn Littoraux (MATE, 1997 ). Le PPRn Littoral concerne la prévention des aléas mentionnés précédemment (érosion du trait de côte – falaises et côte basse - et submersion marine).

La circulaire du Ministre de l'Environnement et du Ministre de l'Equipement publiée en 2002 , complétée par une note de mai 2004, rappelle les motivations de l'Etat en matière d'aménagement sur le territoire des communes littorales face aux risques naturels. Deux objectifs principaux sont énoncés : interdire les implantations humaines dans les zones les plus dangereuses et réduire la vulnérabilité. L'Etat rappelle aussi deux priorités : préserver les vies humaines et ne pas faire peser sur la collectivité nationale, par l'intermédiaire du dispositif catnat de solidarité financière, les coûts des catastrophes potentielles en cas de constructions dans des zones exposées aux aléas les plus forts. Le PPRn Littoral est l'outil permettant la mise en œuvre de ces objectifs.

Envisagée sur la durée des deux derniers siècles, la gestion des risques naturels littoraux a connu des changements importants dans ses orientations, ses méthodes et son organisation dans une période assez courte – la dernière décennie. Cette rapidité des changements impose finalement l'émergence d'une nouvelle culture pour permettre une forme de co-construction de cette politique et des stratégies à élaborer par l'ensemble des acteurs concernés par la gestion des risques naturels littoraux.

La prise en compte des héritages d'une gestion des risques naturels dominée par l'Etat et l'évolution importante du rôle de l'Etat nécessitent un temps d'adaptation. C'est aussi une adaptation qui est imposée aux acteurs et aux territoires littoraux par les perspectives sur le changement climatique et ses conséquences sur l'élévation du niveau de la mer. Celles-ci ajoutent par anticipation des contraintes nouvelles pour l'aménagement de territoires à forts enjeux de développement. Les outils existants pour gérer les risques naturels ne seront sans doute pas suffisants pour intégrer cette complexité. L'émergence d'une action collective n'a probablement pas suffisamment été organisée par l’État.

Pour prolonger la réflexion sur le sujet de cet article

Deboudt Ph., 2010, Vers la mise en œuvre d'une action collective pour gérer les risques naturels littoraux en France métropolitaine, Cybergeo, mis en ligne le 3 mars 2010 [6]

Liens vers des articles scientifiques en ligne sur le thème des risques naturels littoraux

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• [http://vertigo.revues.org/1254
• [10]
  

A télécharger sur Internet

le dernier rapport de l'observatoire du littoral sur L'environnement littoral et marin (2011), voir le chapitre VI sur les risques naturels et industriels [11] [12]

Références bibliographiques (Ouvrages et articles scientifiques)

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