Présentation de la mission d'expertise des zones de solidarité Xynthia en Charente-Maritime

Les circonstances de la mission

La tempête qui a durement frappé la France le samedi 27 et le dimanche 28 février 2010 a constitué un évè­nement météorologique d'une ampleur remarquable par ses conséquences dramatiques sur les vies humaine et sur les biens, tant en Charente-Maritime qu'en Vendée.
Dès le 1er mars, le président de la République s'est rendu sur les lieux les plus touchés.
Le même jour, un arrêté de catastrophe naturelle a été signé couvrant les deux départements sinistrés.

Une mission interministérielle1 composée de membres du conseil général de l'environnement et du dévelop­pement durable (CGEDD), de l'inspection générale de l'administration (IGA), de l'inspection générale des fi­nances (IGF) et de l'inspection de la sécurité civile a été aussitôt diligentée avec commande d'un premier rap­port sous dix-jours suivi d'un rapport sous deux mois. Le rapport final a été remis le 31 mai 2010. Ses propo­sitions portent principalement sur les sujets suivants : le système de vigilance et d’alerte, l’organisation des secours, la préparation et la gestion de la crise, la politique de prévention des risques, la gestion des ouvrages de protection contre les inondations et la clarification des responsabilités en la matière, enfin la réforme du régime assuranciel d’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles.

Comme il l'avait annoncé, le président de la République est retourné sur place le 16 mars et a précisé dans son discours, d'une part que « là où il y a risque mortel, personne ne reviendra y habiter », et d'autre part que « la solidarité nationale trouvera à s'appliquer, dans le cadre de procédures d'acquisition amiable ou au tra­vers de mesures d'expropriation pour utilité publique. »

C'est dans ce but que des instructions ont été données aux deux préfets de la Charente-Maritime et de la Ven­dée par circulaire du 18 mars 2010, afin que ces derniers, en étroite concertation avec la direction générale de la prévention des risques (DGPR) du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM), identifient et cartographient « des zones dites « d'extrême danger » qui apparaissent immédiatement comme soumise à un risque très élevé et ne pouvoir être protégées efficacement. ».

La délimitation des zones d'extrême danger a été présentée par les préfets de Charente-Maritime et de Vendée le 8 avril 2010 au cours de réunions publiques. Il avait été distingué :

• des secteurs où les constructions susceptibles d'abriter des personnes en période d'inondation ne devaient pas être conservées et seraient achetées par l'Etat (en noir sur les cartes) dans le cadre de la procédure prévue par l'article L 561-1 du code de l'environnement,
• des secteurs dont la mise en sécurité semblait possible au moyen de travaux qui seraient prescrits aux propriétaires ou réalisés par les collectivités territoriales (en jaune sur les cartes),
• des secteurs dont le classement était encore en cours d'étude d'étude (en orange sur les cartes); ces secteurs ont été répartis entre zones « noires » et « jaunes » au cours des semaines qui ont suivi.

Les propriétaires concernés par un achat au titre du L 561-1 pouvaient, lorsqu'ils le souhaitaient, demander immédiatement une acquisition amiable.

En Charente-Maritime, des zones d’extrême danger ont ainsi été délimitées sur 16 communes. Les secteurs où des acquisitions étaient prévus contenaient 824 biens privés dont 746 logements.
La présentation du programme d'acquisition des constructions dangereuses, qualifié alors de « zones noires » par les médias nationaux, a suscité beaucoup d'incompréhension. L'objectif de mise en sécurité des habitants et de solidarité nationale avec ses derniers, voulu par le président et le gouvernement, a été occulté par la perception d'une justification insuffisante des atteintes au droit de propriété que les zonages présentés semblaient comporter.

Afin de mettre un terme à une polémique préjudiciable aux objectifs visés, le ministre d'État a adressé le 15 avril un courrier aux maires concernés des eux départements, Vendée et Charente-Maritime, afin d'expliquer les intentions de l'État, de rassurer et de dédramatiser : « levons d'abord un malentendu amplifié par l'émo­tion : il ne saurait être question de la démolition systématique et autoritaire des immeubles et habitations dans les zones décidées par l'État et improprement appelées zones noires. »

Dans ces zones « dont l'appellation la plus exacte serait celle de zone de solidarité, l'objectif est d'apporter immédiatement une solution, pour les personnes qui décident de quitter leur habitation ; l'Etat leur ouvre le droit de lui vendre immédiatement leur logement en garantissant un juste prix de rachat qui se base sur la valeur du patrimoine avant la tempête. »

« Il n'est pas question d'exproprier sur la totalité de ces zones immédiatement l'ensemble des habitations.  Cette analyse se fera dans un second temps ; »

Cette position du Gouvernement, relayée par le ministre d'État a conduit à l'envoi de « délégués à la solidari­té », auprès des préfets de département, « ...afin de recevoir chacune des personnes concernées pour donner des explications précises sur les procédures d'acquisition amiable qui devront garantir une parfaite indem­nisation de chacun. ». En Charente-Maritime, trois délégués de solidarité ont été missionnés, qui se sont ré­partis les différents sites Cette mission s'est déroulée pour la Charente-Maritime à partir du 28 avril et ne s'est achevée pour quelques sites qu'au mois d'octobre 2010. Ces entretiens concernaient majoritairement des personnes désireuses de voir leur habitation sortie des zones de solidarité, mais aussi des personnes expri­mant une demande inverse. Ce travail d'écoute a été précieux, pour répondre aux principales interrogations. Les différents cas ainsi identifiés par les délégués ont été examinés par la mission de terrain.

Par ailleurs, les services de France Domaine au sein des directions départementales des finances publiques (DDFIP) ont engagé les procédures d'acquisition amiable s'assurant un important renfort de personnel afin de pouvoir répondre aux demandes d'évaluation dans des délais courts.

Le ministre d'État avait indiqué par ailleurs que, « faute d'acquisition amiable, et après une expertise com­plémentaire au cas par cas, l'État lancera des procédures d'expropriation pour des raisons de sécurité dont il a la charge ultime ».

La mission d'expertise complémentaire a été confiée au Conseil Général de l'Environnement et du développement Durable. Elle est achevée en Vendée où elle a donné lieu à un rapport, remis en septembre 2010 et rendu public, et à une décision du ministre d'Etat quant à la conduite des expropriations

En Charente-Maritime, l'intervention plus tardive de la mission d'expertise a fait apparaître que, sur certains sites, l'adhésion des propriétaires à l'offre d'acquisition par l'Etat était déjà majoritaire et que l'identification des biens qui restaient à acquérir était globalement partagée avec les élus, alors qu'une situation inverse prévalait sur d'autres sites où les élus souhaitaient que l'on attende les conclusions des études qu'ils avaient commandé en vue de travaux de protection.

Mme Kosiusko-Morizet, ministre de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement s'est rendue en Charente-Maritime le 16 décembre pour faire un bilan d'étape avec les élus avec les élus sur la protection des zones de solidarité. Elle a tenu une réunion en préfecture avec les élus pour faire le point sur la poursuite de l'expertise. Cette séance de travail a permis d'identifier les zones sur lesquelles l'ensemble des mesures de projection des habitations avait été étudié et celles qui nécessitaient encore d'approfondir l'évaluation.

Le Département de Charente-Maritime a accepté, sous réserve d'une aide financière et technique raisonnable, d’assurer la maîtrise d'ouvrage des études et des travaux. Dans l'attente de leur réalisation, les constructions qui restent dangereuses devront faire l'objet de mesures de prévention de façon à n'être pas occupées lors des prochaines grandes tempêtes. En outre, les propriétaires qui le souhaiteront pourront continuer à adhérer à l'offre de l'Etat sur la base de la délimitation d'origine des zones de solidarité.

Les travaux de la mission d'expertise se sont déroulés pendant que France-Domaine répondait aux demandes des propriétaires qui souhaitaient faire évaluer leurs biens situés en zone de solidarité et procédait à l'acquisi­tion lorsque l'offre de l'Etat était acceptée. Les achats ont été imputés sur le « fond Barnier » d'indemnisation des catastrophes naturelles. Ce fond, alimenté par un prélèvement sur les primes d'assurance, doit respecter des règles de gestion spécifiques. Il complète l'indemnité de droit commun versée par l'assureur (absence de cumul) lors du rachat de biens dangereux pour leurs occupants. Il ne peut pas indemniser des pertes commerciales ou le rachat d'autres locaux.

Le contenu de la mission

Dans le prolongement de la lettre du 15 avril du ministre d'Etat, le DGPR a saisi le 25 mai 2010 le vice-pré­sident du CGEDD pour lui demander de « procéder au réexamen complémentaire au cas par cas des zones de solidarité qui seront mises à l'enquête publique à des fins d'expropriation. »

Cet examen complémentaire permettant de « définir les périmètres qui seront mis à l'enquête dans le cadre de la déclaration d'utilité publique  », il s'agissait :

• « de procéder à une analyse des données référencées et des relevés effectués, ainsi que des études techniques déjà réalisées au regard de la circulaire du 18 mars définissant la méthodologie de déli­mitation des zones d'extrême danger ;
• « de prendre en compte d'autres éléments, tels que l'état et la nature de l'habitat dans les zones concernées, les diagnostics de sécurité des bureaux de contrôle technique, les observations formu­lées par les délégués à la solidarité ;
• « si les préfets en font la demande, de participer à la présentation aux élus des propositions de péri­mètres soumis à l'enquête »

L'objectif de départ de la mission était donc de fournir des éléments d'expertise destinés à éclairer la délimi­tation des périmètres d'expropriation au titre de l'article L 561-1 du code de l'environnement (construction dont les occupants sont exposés à un danger extrême) et, si besoin, les périmètres d'étude de projets d'ouvrage de pro­tection pouvant donner lieu à des expropriations sur les sites du département de la Charente-Maritime, où des « zones de solidarité » avaient été délimitées suite à la tempête Xynthia.

De telles zones avaient été définies sur 14 communes : Aytré, Charron, Châtellaillon et Yves (les Boucho­leurs), Fouras (Pointe de la Fumée), île d'Aix, La Flotte en Ré, La Rochelle Loix en Ré, Nieul sur Mer (les Lauzières), Port des Barques, Saint Georges et Saint Pierre d'Oléron (Boyardville et la Perrotine) et Saint Trojan les Bains.
Le site de la Rochelle – le Bout-Blanc n'a pas été analysé : les logements qu'il contenait étaient propriété publique et ne pouvaient être expropriés.

Lors de la visite du 16 décembre, l'expertise a été jugée conclusive par la ministre pour les zones suivantes : Charron, Port des Barrques, Nieul, La Flotte en Ré, Loix (maisons isolées), L'Île d'Aix, Saint-Trojan et Saint-Pierre d'Oléron. Une proposition d'identification des maisons restant à acquérir a pu être fournie pour ces sites.
Pour les autres secteurs : Aytré, Fouras, les Boucholeurs et Saint Georges d'Oléron (Boyardville), la mission d'expertise a seulement fourni une analyse du risque (ce dont il est nécessaire de se protéger) et, le cas échéant, une identification des constructions qui, en l'état actuel des aménagements, sont suffisamment sures pour pouvoir être retirées des périmètres d'expropriation. L’expertise sera poursuivie au cours du premier semestre 2011 au vu des projets d'aménagement et de protection en cours d'étude par le Département et les autres collectivités territoriales. La situation est analogue aux abords du Bourg de Loix (quartiers Lavaud et du Port) où les réflexions sont plus avancées.

Déroulement de la mission

La prise de contact

Un contact a été assuré par le coordonnateur avec le préfet de Charente-Maritime le 20 juillet 2010 pour écouter ses attentes et préparer une éventuelle mission.

La mission a été officiellement confiée le 3 août 2010 par le vice-président du CGEDD aux signataires du présent rapport . La lettre de mission est jointe en annexe.

Une première rencontre de travail est organisée le 7 septembre avec le préfet de la Charente-Maritime et ses collaborateurs a permis de cadrer la mission et d'organiser la prise de contact avec les élus locaux et par leur intermédiaire les associations représentatives des habitants.

A l'issue de ce premier contact et à partir de l'expérience vendéenne à laquelle le coordonnateur et un membre de la mission avaient contribué, les chargés de mission ont transmis à leurs commanditaires, le 13 septembre 2010, une proposition de plan d'action.

Celui ci a précisé que:

• l'intervention de la mission porte sur le « bassin d'inondation », où se trouve chaque zone de solidari­té, c'est à dire le territoire concerné par les mêmes ouvrages de protection, les mêmes entrées d'eau lors de Xynthia, sans se limiter au périmètre de la zone de solidarité elle même. Cela permet de faire des propositions en plus ou en moins et de fournir une argumentation relative à l'ensemble du bassin d'inondation.
• la poursuite des des acquisitions foncières sous forme d'expropriation serait resituée dans le proces­sus de mise en sécurité de chaque site (comparaison entre les coûts de protection et d'acquisition, prise en compte des travaux programmés et des dispositions des PPR, de l'organisation de l'alerte...)
• des échanges auraient lieu entre la mission d'expertise et la DGPR pour expliciter en tant que de be­soin, au vu des situations rencontrées, la doctrine relative à l'identification dangereuse contenue dans la circulaire du 18 mars 2010.
  

La méthode de travail

Compte tenu du délai (plus de 6 mois) entre la tempête Xynthia et l'intervention de la mission, les traces laissées par l'évènement avaient, pour la plupart, disparu. La mission s'est appuyée sur :

• la documentation disponible à la DDTM : rapports de visite sur place, reportages photos, comptes-rendus et rapports d'expertise divers (fiches APAVE- sur l'état des constructions), étude SOGREAH ;
• les informations sur les attentes des personnes recueillies par les délégués à la solidarité, le personnel de la préfecture, de France Domaine, de la DDTM ;
• les informations dont sont porteurs les maires des communes concernées, les associations de rési­dents ou de propriétaires concernés, les gestionnaires d'ouvrages (digues, vannes, barrages mobiles, ports...) ;
• des observations sur le terrain ;
• les avis du réseau scientifique et technique ;

en tant que de besoin des mesures sur sites, essentiellement des levers topographique, là où l'altitude du sol des constructions était susceptible de constituer un critère décisionnel important.

Le niveau de détail avec lequel les investigations ont été conduites a été proportionné à l'importance et à la sensibilité des enjeux pour chaque site. L’avancement des acquisitions amiables était un indicateur de cette sensibilité.

Les cinq chargés de mission se sont répartis les sites et les visites d'interlocuteurs départementaux, en général par équipe de deux.

Les consultations avec les acteurs de terrain

Des rencontres avec le secrétaire général de la préfecture en charge de l'arrondissement de la Rochelle, le sous-préfet de Ro­chefort, le sous-préfet et l'ingénieure générale chargés de mission auprès du préfet, ainsi que des réunions techniques avec les services de la DDTM ont complété la présentation du contexte local.
Parallèlement, et en complément des documents recueillis auprès des services, des visites de repérage étaient faite sur place pour une première compréhension de la situation locale.
Deux réunions, organisées les 20 et 27 septembre et présidées par le préfet, associant aux services de l'Etat les maires des communes concernées ont permis de présenter la démarche et de préparer les rencontres locales.
Des réunions et des visites sur le terrain ont ensuite été systématiquement organisées en mairie avec les élus concernés et dans un second temps avec les association représentatives des sinistrés. Un certain nombre de particuliers ont été également rencontrés, soit lors des visites, soit lorsqu'ils en ont fait la demande. Ces ren­contres se sont effectuées sur les mois d'octobre et novembre.
Les services de l'Etat, (préfet de Charente-Maritime, DGPR, DDTM) ont été régulièrement tenus informés du déroulement de la mission ; des réunions de travail ont permis d'affiner et de valider la démarche.
Les demandes d'informations complémentaires ont été satisfaites par la préfecture et la DDTM.
A la différence de la Vendée, la DDTM ne disposait pas de fonds de plans topographiques précis, les levers en cours de livraisons ont été transmis à la mission au fur et à mesure de leur arrivée dans le service. Des le­vers topographiques spécifiques ont été demandés par la mission pour mieux connaître l'altitude de certains secteurs ou des seuils de certaines maisons.

Ce que l'on sait de l'évènement Xynthia

image sat meteo france

L'évènement Xynthia a été constituée par la concomitance d'une grande marée non exceptionnelle (coeffi­cient 102 sur une échelle qui va jusqu'à 120) et d'une forte dépression (44 hPa) qui a engendré des vents vio­lents (jusqu'à 160km/heure au phare des Baleines) tournant du sud à l'ouest au cours de l'évènement. Le pas­sage de la tempête s'est accompagné d'une surcote exceptionnelle de 150 cm par rapport au niveau prévisible du seul fait de la marée : l'eau a atteint 4,50NGF au marégraphe de la Pallice soit le plus haut niveau depuis l'installation de cet instrument au XIXème siècle. En outre des surcotes supplémentaires de courte durée (quelques minutes) ont été signalées sur plusieurs sites.

Lors de tempêtes récentes plus violentes que Xynthia (Lothar et Martin en 1999, Klaus en 2009), les surcotes n'avaient guère dépassé un mètre alors que la dépression avait atteint 50 hPa et la vitesse du vent 190 km/h.

tempete remarquables trajectoires

La hauteur d'eau atteinte lors de Xynthia s'explique par la coïncidence de deux phénomènes:

• le maximum dépressionnaire s'est produit au mo­ment de la marée haute.
  

• la trajectoire de la tempête, orientée du sud ouest vers le nord est a provoqué une amplification de l'effet de la dépression plus grande que celle ob­servée lors des tempêtes de 1999 et 2009 qui se déplaçaient d'ouest en est.
  

Une tempête est un vaste tourbillon, de plusieurs centaines de kilomètres de diamètre à l'intérieur duquel la pression est réduite, l'air s'échappant par le haut, au centre du tourbillon.

Dans la zone de faible pression le niveau de l'océan forme une « bosse » dont la hauteur équilibre le déficit de pression atmosphérique; cette bosse accompagne la tempête dans sa progression. Lorsque la bosse se rap­proche de la côte, dans des zones où la profondeur de l'eau diminue, sa progression est ralentie et sa hauteur augmente. Ce phénomène s'observe pour toutes les ondes qui se propagent dans les océans. Il dépend de la topographie des fond marins, de la vitesse et de la direction des ondes. Il explique que l'amplitude des grandes marées, qui ne dépasse guerre 2,5 au milieu de l'Atlantique, soit de 5m sur le littoral Aquitain de 7,5 m à la Rochelle et dépasse 11 m au fond de la baie du mont Saint Michel.

Ces considérations ne permettent pas de déterminer la probabilité de retour d'une montée du niveau de l'océan à la hauteur observée lors de Xynyhia (4,50 m NGF au marégraphe de la Pallice). Le fait que cet événement soit dû à la concomitance de deux évènements non exceptionnels (tempête de sud-ouest et marée de vive eau) doit inciter à se protéger contre les évènements similaires; il n'en avait pas été observé depuis la mise en service du marégraphe de la Rochelle au XIXème siècle mais la longue histoire des catastrophes qui ont ravagé le littoral Charentais et Vendéen une à deux fois par siècle montre qu'il y a eu des précédents.