AIRT : Etape 1 : préparation à une crue majeure en région parisienne - premières propositions pour améliorer la résilience des territoires

Eléments de contexte

Ce document de restitution fait partie du projet Analyse intégrée de résilience territoriale qui a fait l'objet de diverses publications en étape 1, laquelle s'est soldée par un séminaire de restitution qui a eu lieu le 5 février 2013 :

• Analyse intégrée de la résilience des territoires - Apports de l'Atelier National Xynthia en Charente Maritime
• Inondation de la région parisienne - analyse territoriale et premières propositions pour améliorer la résilience des territoires (présente page). Le rapport final sera disponible courant septembre 2013
• Retours d'Expérience post-catastrophes : Synthèse des enseignements pour améliorer la résilience des territoires
• territoires à risques potentiels avérés

Enseignements à retenir pour d'autres territoires

Conformément aux objectifs fixés pour l'analyse (présentés en 5.1), les paragraphes précédents ont permis de donner un éclairage sur la démarche mise en œuvre par la préfecture de police de Paris et les services de l’État, d'identifier d'autres actions engagées par les acteurs franciliens - qu'elles soient in/directement liées à cette démarche ou non, et plus largement d'appréhender la construction progressive d'une certaine résilience du territoire francilien.

L'analyse conduite en Île-de-France fait partie des quatre analyses territoriales diligentées dans le cadre de la démarche AIRT, comme précisé en introduction (chapitre 1). Les enseignements respectifs de ces analyses permettront d'alimenter les réflexions pour la construction d'un guide d'action afin d'améliorer la résilience des territoires (prévu pour 2014). Dans cet objectif, la dernière partie du rapport, tout s’appuyant sur le panel d’actions étudiées dans le cadre de l’analyse, se détache du contexte francilien pour proposer des pistes pour le renforcement de la résilience des territoires au sens large. Il a ainsi été choisi d’aborder l’influence de la configuration des territoires et de leur organisation territoriale, les opportunités de développement et de pérennisation d’une dynamique de résilience, en les déclinant à différentes échelles (territoire, organisme ou communauté, citoyen), et enfin de se pencher sur le sujet délicat de « l’après-crise ». Cette partie représente ainsi une contribution aux réflexions pour l’élaboration du guide d’actions, en identifiant un certain nombre de leviers, facteurs favorables et opportunités d’action, mais également de points de vigilance ou de freins susceptibles d’être rencontrés sur les territoires.

Identifier les territoires de résilience et la gouvernance associée

L'influence de la configuration des territoires de risques et de résilience

La définition du territoire et de ses limites peut varier selon l'angle d'approche : découpage géographique, découpage culturel, découpage administratif, découpage fonctionnel et bassin de vie...mais qui traduisent d'une certaine manière les réalités d'un territoire et sa complexité.
Sous l'angle d'approche des risques, peut légitimement se poser la question des périmètres de territoire pertinents à considérer (et de la façon de les délimiter) pour se placer à la (les ?) bonne échelle de réflexion pour la résilience du territoire.
On peut ainsi distinguer :

• Le territoire directement exposé au phénomène, dont l'importance et l'extension sont notamment liées à la nature de l'aléa ;
• Le territoire réellement impacté : impacté du fait de son exposition à l'aléa ou de sa vulnérabilité, étant lié (dépendant) des enjeux du territoire touché ; il subit les conséquences des dégâts et dysfonctionnements provoqués par l'aléa ;

A titre d'exemple, une inondation majeure sur le territoire du Val-de-Marne provoquera des dysfonctionnements de réseaux qui toucheront la métropole parisienne, les départements voisins, voire impactera l'économie nationale (indépendamment des secteurs qui pourront être également directement touchés par cette inondation sur ces territoires).

• Le territoire de résilience, qu'il s'agit de définir et qui pourrait englober les deux périmètres précédents (pour partie ou en totalité), voire qui ferait appel à la mobilisation d'autres territoires : pour s'appuyer sur des ressources non impactées, pour valoriser d'autres alternatives de fonctionnement, pour offrir une nouvelle dynamique à un territoire déjà contraint.

Peuvent en effet être imaginées (ou pour certaines, sont déjà mises en œuvre) les pistes suivantes : réorientation des zones à urbaniser au sein d'une intercommunalité, solidarité amont/aval sur un bassin versant pour les mesures de prévention d'une inondation, mobilisation d'équipements structurants non impactés en cas de crise...
Ces constats, mis en évidence dans le cas de l'Ile-de-France et qui peuvent être facilement transposés à d'autres territoires, soulèvent en conséquence des questionnements sur les échelles d'actions, les acteurs à mobiliser et les différents temps d'actions.
D'autre part, la nature de l'aléa et son importance (en terme d'extension géographique, de cinétique, mais aussi d'impacts prévisibles et du dimensionnement des moyens) conditionnent les échelles de gestion à mobiliser.

L'influence de l'organisation territoriale

Au centre des questions sur la résilience (de qui ? pour qui ?...par qui ?) se trouvent les acteurs du territoire. Un territoire qui induit comme vu ci-dessus différentes échelles et différentes temporalités, mais aussi différentes compétences.
L'organisation du territoire peut influer sur les responsabilités et les possibilités d'actions de chacun. On pourra notamment s'appuyer sur les constats suivants, qui ne sont pas spécifiques à l'Ile-de-France :

• Différents niveaux de portage des politiques publiques (maire, préfet de département, préfet de zone – avec la spécificité francilienne d'avoir un préfet de région et un préfet de zone, niveau national) et différents acteurs qui prennent part à leur mise en œuvre,
• Une mise en œuvre des politiques qui se partage entre pouvoirs publics, État, Collectivités, et opérateurs semi-privés voire privés,
• Des périmètres de compétences des acteurs qui se superposent et se croisent, sans forcément coïncider avec les territoires de risques (territoires directement exposés, territoires vulnérables)...ni avec les territoires de résilience et de solidarité (intercommunalités, territoires amont / aval du bassin hydrographique par exemple),
• Une mobilisation civique (association, réserve communale de sécurité civile), qui peut rester timide hors situation de crise.

La question n'est pas aisée à traiter, mais il apparait néanmoins que les quelques points suivants pourraient faciliter la mise en place d'une gouvernance de la résilience :

▶Les points à encourager :

• Les collaborations entre services et acteurs, et les approches transversales
  

L'organisation des différents services induit des cloisonnements inéluctables et les collaborations doivent être encouragées pour permettre à chaque thématique d'être traitée de manière stratégique et transversale (prévision des crues, contrôle des ouvrages, urbanisme et aménagement du territoire, planification de la gestion de crise, continuité d'activités, etc...)

• L'association des acteurs de l'eau et les acteurs de l'aménagement, tous acteurs de la vie et du développement du territoire
• Les échanges et la construction d'une vision partagée, notamment dans le cadre de la déclinaison de la Directive Inondation
  

Les Plans de Gestion des Risques Inondations (PGRI) doivent être élaborés par les préfets coordinateurs de bassin à l'échéance de décembre 2015, en associant notamment les collectivités territoriales (et leurs groupements compétents en matière d'urbanisme et d'aménagement de l'espace), le comité de bassin, les établissements publics territoriaux de bassin.

Sur les Territoires à Risques Importants (TRI) d'inondation, les parties prenantes et notamment les collectivités devront également s’organiser pour élaborer une Stratégie Locale (SL) pour la réduction des conséquences dommageables des inondations.

La mise en œuvre de la Directive Inondation offre ainsi une opportunité de réfléchir à une stratégie globale et équilibrée (préparation / prévision / prévention / protection) à l'échelle du bassin versant dans le cadre d'une gestion intégrée de la ressource en eau et des territoires à risque d'inondation, et d'une politique d’aménagement du territoire.

Certaines difficultés peuvent être ressenties au sens de :

- la solidarité de bassin, qui peut se heurter aux mécanismes de financement de la gestion à l'échelle du bassin, aux servitudes qu'elle génère, au contexte économique particulièrement contrasté entre territoires urbains et ruraux, et au caractère « d'ingénierie environnementale » qui renforce le sentiment de maîtrise des éléments, même s'il semble avoir tendance à s'atténuer.

- une mobilisation des acteurs de l'aménagement du territoire, qu'il sera sans doute nécessaire de renforcer (cf. point précédent sur l'association acteurs de l'eau – acteurs de l'aménagement).

Créer et entretenir une dynamique de résilience

L'analyse a permis de mettre en évidence plusieurs facteurs favorables à l'initiation de démarches de résilience et à leur réussite, et également de relever certains points de vigilance pour garantir leur pérennité.
D'autre part, le cas de la région parisienne, non confronté à un évènement majeur récent (comparé à d'autres territoires analysés dans le cadre de l'action AIRT qui ont été frappés par des catastrophes), conduit à soulever les questions :

• des temps de résilience (objectif à court / moyen / long terme) et de l'acceptabilité des efforts à consentir,
• des rythmes du territoire en temps « normal » (évolutions, aménagements, mandats...) et face à une catastrophe (avant / pendant la crise / période post-crise), qui peuvent offrir des temps plus ou moins opportuns, pertinents, efficaces pour l'action.

▶Les facteurs favorables pour le lancement d'une dynamique de résilience :

• Un événement déclencheur (naturel, scientifique, politique, médiatique...)
• Une structure ou une personnalité « leader »
• Un sujet (ou une préoccupation) fédérateur
• Des acteurs moteurs et dynamiques
  

▶Les opportunités d'initier ou de renouveler une dynamique de résilience :

• Suite à une réactivation de la conscience du risque, par exemple :

• A l'occasion d'un événement ayant touché un autre territoire, et présentant des similarités avec le territoire étudié (exemple des inondations en Europe centrale en 2002, dont les similitudes d'effets avec une crue majeure en Île-de-France ont permis une sensibilisation des acteurs)
• A l'occasion de l'anniversaire d'un événement marquant (10 ans, 20 ans...ou encore le centenaire de la crue 1910 en région parisienne)
• A l'occasion de la survenue d’événements d’occurrence plus fréquente sur le territoire, confirmant la réalité du risque

• Sur la base d'une actualisation partagée des connaissances sur l'aléa et les vulnérabilités
• Sous une impulsion réglementaire, qui mobilisera les acteurs concernés autour de sa mise en œuvre, par exemple la Directive Inondation

• A l'occasion d'une évolution de la situation existante, avec ou sans lien avec les risques
• A l'occasion d'un projet de territoire, qui va fédérer un certain nombre d'acteurs et permettre d'envisager des réflexions à l'échelle de l'aménagement du territoire ou à l'échelle de pétitionnaires individuels
• A l'occasion de l'évolution de la structuration d'une filière économique ou du fonctionnement d'une infrastructure
• Dans le temps d'après-crise d'un événement majeur, où la "reconstruction" du territoire pourra offrir des opportunités, qu'il peut être utile d'anticiper.
  

▶Les points de vigilance pour la mise en œuvre d'une dynamique de résilience :

• La réalité de la culture du risque (l'oubli ne fait-il pas en quelque sorte partie de la résilience de l'être humain...pour lui permettre de mieux rebondir après un traumatisme ?)
• Le non dépassement de la connotation négative du risque
• Le non partage des objectifs de résilience ou les divergences d'intérêt entre acteurs
  
• Les contraintes et les coûts (qu'ils soient redoutés ou réels) :

Peuvent en effet être mises en balance les questions de l'acceptabilité des actions à mettre en place (du point de vue financier, politique, écologique, économique, social...), et des bénéfices attendus (doivent-ils être immédiats, ou simplement conditionnés à la réalisation du risque ?)

A titre d'exemples, certaines difficultés peuvent être rencontrées :

- Dans les messages de prévention à porter par les techniciens auprès de leurs élus (logique de politiques non prioritaires, ou encore non "porteuses" dans le cadre d'un mandat?)

- Pour un équilibre recette / dépense dans le cadre d'un projet d'aménagement, où la prise en compte du risque peut gréver une part importante du budget

- Dans le choix de non prise en charge totale de l'évacuation des populations par les pouvoirs publics en cas d'inondation (partage des responsabilités et contrainte de moyens, qui peut être socialement difficilement accepté)

- Dans des conflits d'intérêt entre la volonté d'arrêter le fonctionnement des installations d'un opérateur de réseaux (logique de protection de son patrimoine), et la nécessité de poursuivre l'activité pour l'intérêt général des populations

• Le « savoir-faire » nécessaire ou à acquérir pour y parvenir (moyens humains, moyens techniques)
  

▶Les freins identifiés pour la pérennisation d'une dynamique de résilience :

• Une mémoire qui peut être difficile à maintenir (temps qui passe, turn-over au sein des services)
• Un risque d'essoufflement de la mobilisation sur le moyen terme
• L'échéance inconnue de la prochaine manifestation du risque
• L'absence de manifestation du risque, qui permettrait d'une part de confirmer l'intérêt de la mobilisation, et d'autre part de « tester » les actions mises en place
  

L'identification de ces points de vigilance peut ainsi permettre de réfléchir aux conditions les plus favorables ou aux actions spécifiques parfois nécessaires à mettre en œuvre pour les faciliter.

Construire une résilience à l'échelle d'un territoire

Au préalable, force est de constater que la « résilience territoriale » ne s'inscrit pas encore dans un contexte législatif et réglementaire très fourni (cf. 7.1). Si aujourd'hui la résilience à l'échelle du territoire est souhaitée, recherchée, et qu'elle apparaît comme une voie de progrès prometteuse, ce manque de référentiel et surtout de représentation partagée de la résilience sont probablement des freins à sa construction. Ces éléments semblent en effet nécessaires pour permettre aux différents acteurs d'organiser leur perception des difficultés, de confronter des solutions et de définir les actions adéquates.
Si plusieurs réflexions sont actuellement engagées au niveau national1 et que des traductions plus explicites dans les politiques publiques peuvent être imaginées à l'avenir, il ressort que la résilience territoriale doit être directement construite par les acteurs du territoire et les différentes parties prenantes de son fonctionnement.
Comme vu précédemment, la résilience du territoire peut en effet être comprise comme une collaboration d'organismes au sein d'une gouvernance donnée, à travers une mise en œuvre éclairée des politiques publiques, par le biais d'actions partenariales ou encore grâce à l'opportunité d'une dynamique territoriale.

Au delà des points déjà évoqués sur la construction progressive de la résilience (cf. 7.1) et les périmètres géographiques et institutionnels (cf. 7.2), plusieurs leçons peuvent être tirées de l'analyse conduite pour favoriser la construction d'une résilience à l'échelle d'un territoire, notamment par le biais du partage de connaissances, des réflexions sur le devenir d'un territoire, à l'échelle de la planification ou lors d'opportunités offertes par un projet de territoire, ou encore dans la préparation à la crise.

Partager la connaissance des aléas et des vulnérabilités

L'analyse a montré que les connaissances sur les aléas inondation, leur homogénéisation et leur diffusion à l'échelle du territoire francilien avaient sans doute joué un rôle clef dans la prise de conscience du risque et de son acceptation entre les services de l’État, les collectivités et les opérateurs, en permettant d'afficher un aléa de référence et notamment de faire disparaître les « effets de bords » entre limites départementales, fortement controversées. Ces connaissances ont permis de fixer une base commune aux réflexions des différents acteurs.

▶Les points à encourager pour le partage de connaissances :

• Afficher, sans fatalisme mais de manière objective, les connaissances disponibles en adoptant une posture de transparence et d'ouverture
  

Cette connaissance est nécessaire à l'échelle du territoire, mais également de celle d'une communauté ou d'un individu : elle constitue une donnée de base pour dresser un état de lieu et s'interroger sur sa résilience.

• S'engager (ou poursuivre) dans un effort de fluidification et de circulation des informations utiles au sein des structures
• Identifier les outils adéquats pour le partage de ces informations, qu'ils soient collaboratifs ou informatifs, dans un souci de cohérence avec les objectifs et les cibles visées
  

A titre d'exemple, une plate-forme web peut être utilisée par un public restreint pour les données sensibles et utiles à la gestion de crise par exemple, ou plus largement ouverte dans un souci de diffusion des informations.

Il faut néanmoins veiller à ce que chaque donnée soit interopérable, pour favoriser les échanges et les passerelles, et actualisable. A l'échelle du territoire, les différents outils qui pourront être proposés seront développés dans un souci de complémentarité.

▶Les points à encourager pour développer une vision croisée et partagée des connaissances et du territoire :

• Mettre à profit les informations détenues par les autres acteurs du territoire (et pas seulement par les services de l’État ou les professionnels du risque) pour enrichir les connaissances, dans un processus participatif
  

Ce partage contribue ainsi à la diffusion de la culture du risque et à son appropriation par chacun, et peut être l'occasion de dissiper les rumeurs qui peuvent être communément véhiculées au sujet d'un événement de grande ampleur.

• Dresser un diagnostic de la vulnérabilité du territoire, à partir de la connaissance de chaque acteur et le partager :
  

Plusieurs approches complémentaires ont récemment vu le jour et ont pour certaines été mises en œuvre en Ile-de-France : méthode de diagnostic de vulnérabilité des territoires aux inondations (développée par le CETE Méditerranée2), analyse de la vulnérabilité à l'échelle des projets (développée par le groupe d'experts EPA ORSA), label Gestion des Risques Territoriaux (développée par le Pôle de Compétitivité Risques), etc... ou à plus large échelle les indicateurs de l'EPRI (portés par la DGPR).

▶Les facteurs favorables à l'appropriation de ces connaissances :

• Au delà des connaissances scientifiques fines qui peuvent être développées, s'appuyer sur des données pragmatiques pour éclairer les décisions et orienter les actions à développer
  

Ainsi sur l'exemple de l'Ile-de-France, la définition des scénarios d'inondation - loués par certains pour leur pragmatisme mais nuancés par d'autres du fait de leur côté réducteur - sera prochainement améliorée pour permettre des prises de décisions graduées et mieux appropriées.

▶Les points de vigilance à garder en mémoire sur les connaissances à partager :

• Ne pas occulter les limites des connaissances, afin de partager une base commune d'informations, même imparfaites, à partir de laquelle les réflexions sur la résilience vont pouvoir s'initier
• Ne pas considérer les estimations des aléas prévisibles et des vulnérabilités qui en découlent comme définitivement acquises, et renouveler les études si nécessaire
  

Les vulnérabilités sont souvent difficiles à appréhender, surtout sur un territoire aussi complexe qu'un milieu urbain dense où les interdépendances sont nombreuses, sans oublier leur côté évolutif au gré des transformations du territoire, de son occupation, de la technologie de ses infrastructures, etc...Ainsi toute nouvelle approche ou étude peut être susceptible de compléter les connaissances.

Il peut notamment être intéressant d'avoir un éclairage économique. A titre d'exemple, l'OCDE réalise une étude sur les conséquences macro-économiques prévisibles d'une inondation majeure en Île-de-France (impact probablement conséquent sur le Produit Intérieur Brut de la France), qui pourra peut-être préciser les connaissances actuelles, et fournir une aide à la décision à court terme et moyen terme.

D'autre part, les retours d'expériences de catastrophes sur d'autres territoires au niveau national ou international (inondations en Europe centrale en 2002, ouragan Sandy aux États-Unis en 2012 par exemple) peuvent être également très instructifs et doivent être analysés au regard de l'exposition du territoire considéré pour en tirer les leçons.

Enfin, les partages d'expériences sont toujours enrichissants, tels ceux organisés lors du salon PREVIRISQ 2010 sur les stratégies développées par les territoires et les métropoles d'Europe face au risque d'inondation.

• Mesurer le caractère diffusable de certaines informations qui peuvent se révéler sensibles
  

Le choix de non diffusion de certaines données sensibles ne doit pas être considéré comme un frein absolu à la résilience : la résilience s'entend également vis-à-vis de l'objectif de sûreté, et certaines informations pourraient être utilisées à des fins de malveillance.

Pour les informations sensibles, une réflexion devra donc être menée sur l'intérêt et le cercle restreint de diffusion. Un partage d'informations « dégradées », mais néanmoins utilisables pour l'objet des réflexions partenariales, pourrait être envisagé (cas des dysfonctionnements des réseaux structurants et de leurs conséquences globales par exemple).

Au cas par cas, des conventions d'échanges de données avec restriction d'usage et de diffusion peuvent être élaborées. Cela peut notamment être le cas entre opérateurs de réseaux structurants, ou entre un opérateur et une entreprise fortement dépendante de la distribution en fluide par exemple, afin de mieux connaître les interdépendances, les niveaux de service prévisibles, et ainsi mettre en œuvre des plans de continuité d'activité et de reprise.

S'emparer de l'objectif de résilience dans la planification et le développement du territoire

Si les politiques publiques relatives aux risques, à l'urbanisme et l'aménagement des territoires ne s'appuient pas toujours explicitement sur la notion de résilience, celles-ci incitent et cadrent la prise en compte des risques depuis de nombreuses années, avec un renforcement depuis les années 1980-2000.
Ces politiques sont mises en œuvre par l’État lui-même (via les PPRN/T, ou encore les grandes opérations d'urbanisme, en association avec les collectivités)...jusqu'à son intégration ou portage direct par les collectivités territoriales (via les documents d'urbanisme, SCoT et PLU notamment qui définissent un projet commun pour le territoire, ou encore dans la prise en compte des risques lors de l'application des droits des sols).

▶Les points à encourager pour poursuivre l'objectif de résilience :

• Se donner clairement des objectifs de résilience dans le développement des territoires
  

L'objectif de résilience peut être un point commun aux différentes politiques publiques, qui pour certaines le poursuivent sans forcément le nommer. Il paraît important de pouvoir afficher cet objectif qui fait se rejoindre différents enjeux de l'aménagement et du développement du territoire (attractivité et fonctionnement du territoire dans toutes ses composantes en temps normal, résilience en prévision ou situation de crise).

• Explorer les solutions et alternatives à l'échelle de la planification du développement et devenir du territoire : développement de la tâche urbaine, mixité sociale et des usages, vitalité du tissu économique, implantation des grandes infrastructures, relations urbaines / rurales, mobilité, protection de l'environnement...tout en se détachant du « réflexe culturel » de renforcement de la résistance des équipements de protection (par exemple des ouvrages hydrauliques pour le risque inondation)
  

A titre d'exemple, de nombreux travaux de protection et d'entretien, de construction de barrages réservoirs et d'édification de murettes anti-crues ont été développés au cours du 20ème siècle sur le bassin Seine Normandie, en parallèle d'un développement de l'urbanisation et de grandes infrastructures dans la large plaine alluviale inondable.

Ce constat est facilement transposable à d'autres territoires français (et parfois au-delà des frontières), et a été encouragé par une logique culturelle de renforcement de la politique de protection vis-à-vis des risques. Aujourd'hui, la pertinence de cette approche demande à être évaluée selon les projets (analyse coût et bénéfice), sachant qu'elle peut s'avérer « coûteuse » car basée sur un modèle économique qui peut se révéler peu attractif (probabilité faible de l'évènement, dimensionnement, prise en compte du risque de rupture d'ouvrage...). Si la protection peut être pertinente, il semble important de ne pas se focaliser uniquement sur ce type de stratégie en terme de développement du territoire, mais plutôt d'une combinaison de solutions complémentaires.

▶Les points de vigilance pour la poursuite de l'objectif de résilience à l'échelle du territoire :

• Veiller à la cohérence de la déclinaison territoriale des politiques publiques et à leur complémentarité
  

Des échelons qui se superposent (Grenelle de l'Environnement, SDRIF en Ile-de-France, SDAGE, Plan Seine, PPRI...à titre d'exemples) et qui traduisent par là même un emboîtement ou une superposition de périmètres administratifs et de compétences. Toutefois, des objectifs de résilience qui pourraient être davantage développés dans certains documents (les Contrats de Développement Territorial par exemple) ?

• Trouver un équilibre entre réglementation et orientations, en laissant la place à l'innovation et au développement de solutions adaptées aux réalités des territoires
  

La question des limites à donner à la réglementation (et de l'espace de liberté à laisser dans la réponse) peut en effet être posée : jusqu'où encadrer par la réglementation (PPRN/T, futurs PGRI de la Directive Inondation...) ? Depuis l'échelle du développement du territoire, jusqu'à celle de chaque enjeu qui le compose (mesures constructives sur le bâti, normes...) ? Faut-il s'astreindre à fixer des objectifs sans contrainte de moyens ? Quelle place laisser à l'innovation ? Quels garde-fous ?

▶Les freins identifiés pour la poursuite de l'objectif de résilience à l'échelle du territoire :

• La difficulté de trouver « la » bonne instance pour travailler sur la résilience du territoire et son renforcement, ou bien les bonnes instances et d'organiser leur coordination
  

Un nombre conséquent d'acteurs, aux horizons et compétences diverses, peuvent en effet prendre utilement part aux réflexions. Il semble difficile d'imaginer un seul lieu d'échanges : la gouvernance partagée nécessite ainsi une dynamique collective, à démultiplier en plusieurs lieux et cadres d'échanges et de décision, pour une gouvernance à la fois partagée et à tous les niveaux du territoire.

Saisir l'opportunité offerte par un projet de territoire

Au delà des réglementations et des documents de cadrage, un projet de territoire représente une opportunité de rencontre d'acteurs autour d'un objectif fédérateur. Son objectif est ainsi de se projeter vers l'avenir du territoire, tout en tenant compte de l'existant, en s'appuyant sur les dynamiques naissantes ou déjà à l’œuvre sur le territoire.
L'orientation de l'avenir du territoire nécessite ainsi un dialogue entre ses différents acteurs (en partie évoqué au 7.2), qui doivent être associés aux réflexions et aux processus décisionnels (élus, techniciens, citoyens...)
Il peut ainsi se traduire par des partenariats voire bénéficier d'un dispositif institutionnel dédié : Contrat de Plan État-Région, Plan Grand Fleuve, démarche d'Ateliers4 par exemple, mais également les démarches partenariales autour de SCoT et PLU abordées plus haut, SDPRNM, PAPI et futures Stratégies Locales de la Directive Inondation, projet d'aménagement avec création d'un EPA...
C'est à ces différents titres que les projets de territoires représentent des opportunités à saisir.

▶Les points à encourager dans les projets de territoire :

• Saisir les opportunités de réfléchir au renforcement de la résilience lors des projets, dans une perspective d'évolution du territoire et de ses composantes
  

Les projets de territoire peuvent offrir un cadre de gouvernance partagée, et se traduire par exemple par des partis d'aménagement du territoire, qu'ils soient pris à une échelle globale (orientations), à l'échelle d'un projet d'aménagement ou qu'ils se traduisent à l'échelle des pétitionnaires individuels : il s'agit d'une opportunité d'action prévention, en temps calme (« hors crise »), pour limiter les conséquences prévisibles d'un risque et renforcer la résilience des territoires. Comme vu au 7.3, le projet représente un temps opportun dans les « rythmes » du territoire pour l'action.

• Considérer les projets d'aménagement en zone inondable (restant constructibles) comme une « fenêtre de tir » à saisir
  

Hors zones à risque vital pour l'homme (qui restent limitées en région parisienne et dans certaines grandes agglomérations exposées à des risques d'inondation à cinétique lente par exemple), l'aménagement du territoire se poursuit en zone inondable. Il s'agit donc d'une opportunité de réduire l'exposition des enjeux ou, dans les zones déjà urbanisées (où il s'agit davantage de réaménagement ou de renouvellement urbain que de développement à proprement parler), de réduire la vulnérabilité de l'existant et de renforcer d'une certaine manière la résilience du territoire.

▶Les facteurs favorables pour la prise en compte de la résilience dans les projets de territoire :

• S'appuyer sur le projet pour dépasser l'image négative et contraignante du risque, et réétudier les perspectives de développement du territoire
  

Les échanges avec les acteurs, en particulier les élus, peuvent ne pas paraître toujours évidents sur le sujet : d'une part du fait d'une culture du risque hétérogénement partagée et d'autre part car la prise en compte des risques n'est pas vécue de manière positive, étant davantage ressentie comme une contrainte que comme une opportunité. L'aménagement peut toutefois permettre de positiver, en tenant compte du risque et apportant des perspectives de développement et de renouvellement du territoire, afin de concilier les différents enjeux et politiques publiques.

A titre d'exemple sur le territoire de l'OIN ORSA, le risque a d'abord été vécu comme une contrainte et un frein à la communication dans le cadre des projets. Cependant, une fois que le problème est éclairé et partagé (connaissance du risque, réflexion sur les moyens d'action...), il devient plus facile d'y réfléchir et d'apporter une solution locale.

• Profiter des compétences pluridisciplinaires réunies autour du projet pour faire émerger des solutions innovantes adaptées aux spécificités du territoire
  
• Profiter de la dynamique du projet pour inclure les réflexions sur la résilience dans les études conduites dans ce cadre : celles-ci peuvent apporter des éléments d'aide à la décision ou mettre en évidence des pistes encore non explorées jusqu'alors sur le territoire
  

A titre d'exemple, l'objectif de résilience a été affiché dans le Projet Stratégique Directeur de l'OIN ORSA et intégré dès les premières études urbaines. A noter que dans le cadre particulier d'une OIN, le temps relativement long de mise en place de l'opération d'urbanisme peut représenter un atout, car l'identification des difficultés peut permettre d'engager des études complémentaires pour les surmonter.

▶Les points de vigilance à garder en mémoire pour les projets de territoire :

• Ne pas considérer comme auto-suffisantes les solutions offertes par l'aménagement du territoire : le renforcement de la résilience nécessite à la fois des actions de la part de chaque acteur responsabilisé, et traduites dans divers domaines de la gestion des risques (connaissance, sensibilisation, éducation aux bons comportements, gestion de crise...)

▶Les pistes à explorer dans les projets de territoire :

• S'inspirer d'initiatives ou de bonnes pratiques mises en place sur certains territoires pour les décliner ou les améliorer en fonction du contexte local
  

A titre d'exemple, les réflexions autour de certains projets d'aménagement ont montré qu'il était possible de contribuer et renforcer la résilience du territoire via son aménagement, notamment :

- en améliorant la connaissance et la culture du risque : profiter des projets d'aménagement pour améliorer la connaissance de l'aléa (via des études), et imaginer les manières de faire transparaitre le risque dans les projets d'aménagements : installation de repères de crues, création de zones à usage de loisirs qui soient inondées de manière régulière, mise en valeur de la trame hydraulique pour donner conscience de la présence de l'eau dans la ville, etc ;

- éventuellement en réduisant la gravité de l'aléa, par exemple en sur-inondant certaines parties du projet pour accroitre la capacité d'expansion de crues ;

- en facilitant la gestion de crise (comment faire face à un aléa grave) : imaginer des aménagements qui ne freinent pas la capacité des services de secours à intervenir en cas d'aléa grave, voire qui favorisent la circulation des populations (accessibilité des secteurs inondés) ;

- en incitant la solidarité entre zones inondées et zones hors d'eau : certains équipements placés hors d'eau, sous réserve d'être toujours accessibles et en état de fonctionnement, pourront être utilisés pour les besoins des différentes zones ;

- en permettant une continuité d'activité ou du moins en facilitant le retour à la normale : rechercher à créer des aménagements de réseaux les plus robustes et étanches possibles, afin de limiter l'effet de l'inondation sur le matériel.

• Envisager toutes les possibilités de partenariats autour d'un projet de territoire, y compris auprès d'acteurs qui peuvent être traditionnellement peu consultés
  

A titre d'exemple, à l'issue de 5 ans d'expérience sur l'OIN ORSA et après avoir consolidé le socle des partenaires publics, les partenariats qu'il paraît maintenant souhaitable d'engager se tournent vers les gestionnaires de réseaux. La perspective d'un échange avec l'opérateur RTE-ERDF paraît enrichissante pour partager les problématiques et enjeux de chacun (aménageur et opérateur), et imaginer les solutions possibles pour fonctionner en cas de crise, dans le respect des prérogatives de chacun.

• S'interroger sur la façon de développer l'innovation au niveau national et local dans la résilience et notamment pour l'aménagement en zone à risques (comme évoqué au 7.4.2), ainsi que sur l'encadrement et l'accompagnement nécessaire : socle de compétences, savoir-faire, professionnalisation des acteurs, labellisation d'entreprises...
  

Se préparer à faire face à une crise

Les points évoqués précédemment ont montré l'importance des démarches et des actions préventives en amont de la crise, en « temps calme ». La préparation à la crise inclut également et fort logiquement un certain nombre de planifications et d'actions à mettre en place dans la perspective d'une situation d'urgence, d'une situation dégradée, voire d'une catastrophe.
Il n'est cependant pas évident de prévoir exactement l'évènement auquel le territoire sera confronté...mais la résilience fait également appel aux notions de capacités d'adaptation, de souplesse des organisations, et de réactivité.
Il s'agit donc de développer une bonne connaissance des aléas, des vulnérabilités et des niveaux de dysfonctionnement, des interdépendances, des moyens disponibles et mobilisables, etc... pour chercher à renforcer ces capacités en amont, mais également pour garantir une action éclairée lors de la crise, car un point est sûr : celle-ci ne se passera pas « exactement comme prévu ».
La gestion des risques et de la crise se partage à différents niveaux de responsabilité5 et le renforcement de la résilience amène à s'interroger sur les points suants : comment chaque acteur se prépare-t-il à la crise ? De quelle façon chacun peut-il y contribuer ? Comment est-il incité à y participer ?

▶Les points à encourager pour la préparation à la crise :

• S'appuyer sur la connaissance du territoire et de ses vulnérabilités majeures pour organiser les réponses et développer les capacités à faire face aux crises
• Mobiliser les compétences pertinentes, techniques et organisationnelles, à tous les niveaux
  

Pour exemple, le pilotage et l'animation d'une démarche collective engagée par la préfecture de Police de Paris depuis plusieurs années, associant les acteurs des réseaux structurants (au sens large) pour le fonctionnement du territoire, et mobilisés au titre de leur contribution à la planification de la réponse de sécurité civile : administrations, opérateurs, entreprises privées et associations agréées de sécurité civile (cf. 6.2.2).

L'objectif est de préserver les réseaux structurants pour le fonctionnement du territoire, afin de maintenir les secteurs d'activité identifiés comme essentiels à la continuité de la vie socio-économique, et ainsi assurer la sauvegarde des populations et des acteurs économiques.

La démarche s'appuie sur les points suivants :

- Identification des problématiques prévisibles à gérer en cas de crue majeure (vulnérabilité du territoire)

- Analyse et partage des connaissances, compréhension mutuelle des défaillances des réseaux

- Incitation à l'autonomisation des acteurs économiques et sociaux

- Mise en place de partenariats

Louée pour son intérêt, cette initiative est actuellement reproduite ou envisagée sur d'autres territoires français.

• Se donner des éléments de référence pragmatiques pour les réflexions. Cela peut par exemple se traduire par un focus sur un nombre limité de risques, choisis en fonction de leur représentativité ou de leur caractère dimensionnant en terme de perturbations prévisibles sur le territoire.
  

A titre d'exemple, les travaux franciliens en matière de préparation à la crise se concentrent en particulier sur le risque inondation de grande ampleur et le risque terrorisme. Les réflexions autour de ces deux risques et menaces considérés comme majeurs en Ile-de-France permettent de supposer qu'on sera prêts à intervenir et s'adapter pour d'autres risques, aux conséquences a priori moins catastrophiques.

Cela nécessite néanmoins un effort de généralisation et de transposition pour traiter les autres risques, qui peut paraître plus ou moins aisé selon le type de mission des acteurs concernés (organisation de la réponse, gestion technique...)

• Pérenniser et poursuivre une animation régulière et continue, afin d'être prêt à intervenir pour tout type d'évènement, qu'il soit d'ampleur limitée ou plus importante
  

A titre d'exemple, les groupes de travail pilotés par le SGZDS et la DRIEE permettent de présenter les idées de manœuvre, de cadrer les travaux menés par chaque opérateur, mais également de maintenir les efforts de réduction des impacts et de planification pour toutes les parties prenantes, dont le cœur de métier n’est pas toujours la gestion de crise.

• Développer des partenariats en amont, pour gagner en efficacité (rapidité et pertinence de actions) lors de la crise : établir des cadres d'intervention, des pré-conventions avec des fédérations ou entreprises spécialisées...
  

A titre d'exemple, les échanges dans le cadre de groupes de travail thématiques et les contacts pris avec les fédérations représentatives d'une profession (hébergement par exemple) permettent de construire des partenariats et de préparer les conditions d'intervention dans la phase d'urgence.

• « S'entrainer » sur les risques courants (au période de retour plus fréquente, test, entrainement...), se préparer pour des risques majeurs pour être prêt à faire face à des situations relativement difficiles (effort conséquent de planification)
  

▶Les points de vigilance pour un partage de la préparation à la crise :

• Veiller à un équilibre dans le rôle et la participation de chacun au processus de préparation à la crise, dans le respect de leurs prérogatives et dans la perspective de développer les capacités d'autonomie et d'action
  

A titre d'exemple le rôle fort et dynamique de la préfecture de Police de Paris a permis d'initier et de pérenniser des réflexions constructives autour de la préparation à la crise en cas d'inondation majeure ; cette animation forte et légitime ne doit cependant pas laisser croire que les responsabilités et les actions à mettre en œuvre (de la part des opérateurs de réseaux structurants et des élus notamment) se trouveraient minimisées.

• Veiller à optimiser les espaces et thématiques de réflexions, pour cibler les points les plus importants à traiter et les périmètres les plus pertinents
  

A titre d'exemple, il a été évoqué d'étendre les réflexions conduites pour couvrir l'ensemble du territoire francilien, avec des problématiques différentes entre petite et grande couronne, ou encore d'élargir les réflexions pour traiter d'autres réseaux qui peuvent paraître secondaires et néanmoins structurants (déchets, chaleur, gaz...)

Enfin, le nombre de groupes de travail et de partenaires - parfois concernés par plusieurs thématiques - peut entraîner une certaine lourdeur administrative en terme d’organisation, mais aussi de mobilisation et de motivation, qu'il convient d'essayer de ménager.

• Favoriser les liens entre les différents niveaux de l'organisation de la réponse de sécurité civile (local, départemental, zonal notamment) pour permettre une homogénéisation de la préparation des différents échelons territoriaux
  

A titre d'exemple, des échanges d'informations supplémentaires ou un accompagnement spécifique seraient-il nécessaires pour accroître le nombre de PCS opérationnels notamment ?

• Développer la mise en place des Plans Communaux de Sauvegarde
  

A l'heure actuelle, l'élaboration des PCS dans les communes qui sont tenues de le faire en région parisienne enregistre un retard assez conséquent. La réalisation de ce document, son animation et son appropriation par les acteurs locaux et citoyens constituent une première étape qui paraît évidente pour permettre à chacun de comprendre l'exposition au risque et de s'y préparer de manière adaptée, en planifiant une réponse organisée et en optimisant les atouts et volontés locales.

Pour les communes qui l'ont déjà mis en place, l'animation du PCS (exercices, mises à jour...) est bien sûr l'une des clefs de succès pour être prêt en cas d'évènement.

▶Un point important à développer :

• Encourager, poursuivre et renforcer l'articulation entre les stratégies de « préparation à la crise » et de « prévention », pour une approche plus intégrée et optimisée
  

Les acteurs franciliens (tous confondus) ont engagé un travail indispensable pour diminuer les effets et se préparer à faire face à une inondation majeure en région francilienne. Les échanges se développent progressivement entre acteurs de la prévention et acteurs de la gestion de crise : ceux-ci sont à encourager fortement pour garantir une bonne articulation et continuité des stratégies depuis l'amont (aménagement, développement du territoire, usages...) vers la gestion de crise et le retour à la normale.

Les circulations d'informations pourront être utilement renforcées pour développer les synergies entre entités (État, collectivités territoriales, acteurs économiques, sociétés savantes…mais aussi citoyens), et limiter la dichotomie entre ces deux axes (prévention, gestion de crise), dont les liens peuvent ne paraître traités que dans le cadre d'un « travail de l'ombre » entre techniciens.

Cette approche intégrée doit être plébiscitée, pour tout acteur, qu'il soit maire, opérateur, aménageur, citoyen...afin de contribuer à la résilience du territoire.

Organiser une politique de résilience à l'échelle d'un organisme ou d'une communauté

Identifier les plus-values (évidentes ou insoupçonnées) de la résilience

Quels que soient le type et l'importance de la communauté (organismes, communauté professionnelle ou d'intérêt...voire communauté à une échelle familiale), l'identification des plus-values apportées par une démarche de résilience apparaît comme un « carburant » essentiel pour la motivation à agir, voire pour la prise d'initiatives...qui peut justement être louée dans un processus de résilience. D'où l'intérêt de bien identifier les avantages que peut apporter la démarche et ses opportunités.

▶Les éléments favorables à l'analyse des plus-values possibles ou à développer :

• La prise de conscience des conséquences potentielles de la réalisation d'un risque
• Une analyse des coûts et des bénéfices de l'inaction / de l'action, que celle-ci soit de nature technique, organisationnelle, économique...avec une réflexion :

- à l'échelle d'une unité (organisme, individu...) et de l'ensemble de la communauté

- sur la mutualisation des efforts au sein de la communauté ou entre communautés

• Une potentielle « dégressivité des coûts » investis dans la préparation d'une résilience, au fur et à mesure de sa mise en place (et de son suivi)
• L'intégration dans une démarche globale et transversale, permettant de poursuivre plusieurs objectifs, tout en rationalisant l'investissement consenti
• Les retombées positives que peut apporter un « label » de résilience, de continuité d'activités, de solidarité par exemple
  

Attribuer un « mandat » de résilience

Une fois que les avantages d'une démarche de résilience sont identifiés ou pressentis, la formalisation d'une mission pour la développer facilitera son lancement, sa mise en œuvre et son évaluation. Il s'agit à la fois d'un affichage volontaire et d'un engagement de s'investir sur le sujet.

Certaines peuvent se trouver plus ou moins imposées, lorsqu'il s'agit par exemple de décliner les obligations réglementaires de certains secteurs d'activités (Secteurs d'Activités d'Importance Vitale), d'autres sont en revanche volontaires. A ce titre, on peut citer le développement dans les collectivités locales du métier de gestionnaire des risques ou « risk manager » (notion davantage répandue jusqu'alors dans le milieu industriel notamment) : de plus en plus de communes ou de communautés d'agglomération confient en effet la mission de « risk manager » à l'un de leurs agents pour intervenir dans le domaine de la prévention et la planification des interventions en cas d'urgence.

▶Les clefs de réussite pour le développement des actions de résilience au sein d'une communauté :

• Missionner un individu ou un organisme et en formaliser le mandat
  

A titre d'exemples et sous diverses formes, certains acteurs rencontrés dans le cadre de cette analyse se sont vus confier un mandat ou ont mis en place une organisation pour mener à bien la réflexion :

- Élargissement des missions de l'EPTB SGL et création d'une mission « réduction de la vulnérabilité aux inondations ».

- Mandat attribué au chargé de mission Développement Durable au sein de l'EPA Orly Rungis Seine Amont, pour une réflexion spécifique sur l'inondation.

- Nomination d'un chef de projet à la RATP pour le Plan de Protection contre le Risque Inondation, avec l'appui de la société EXAMO pour l'analyse des risques.

• Afficher et inscrire les objectifs dans les lignes stratégiques de l'établissement, de la communauté
  

A titre d'exemple, on peut citer les deux documents suivants pour le cas des actions franciliennes :

- Projet Stratégique Directeur de l'OIN Orly Rungis Seine Amont posant comme principe d'orientation une ville « résiliente »

- Rapport de la Chambre de Commerce et d'Industrie de Paris défendant neuf propositions pour les entreprises face au risque d'inondation

• Mettre en place les moyens nécessaires, les compétences à mobiliser, les synergies à développer
• S'assurer d'un portage légitime, avec un indispensable lien (et adéquation) entre les instances décisionnelles et les instances techniques à qui le mandat aura été confié
• Formaliser un plan d'action, les porteurs d'actions, échéances, modalités de mise en œuvre et de suivi
• Assurer un suivi rigoureux des actions, autant pour l'analyse de leur mise en œuvre que pour l'évaluation de leurs bénéfices et pertinence (amélioration continue) : des indicateurs de suivi pourront être mis en place et régulièrement évalués
  

▶Les freins identifiés pour le développement des actions de résilience au sein d'une communauté :

• Une difficulté à mobiliser en interne certains interlocuteurs, dont les priorités peuvent être différentes : une synergie potentielle peut être néanmoins trouvée
  

Identifier les actions de résilience à investir, les mettre en œuvre et les évaluer

De nombreux champs peuvent être investis pour renforcer la résilience d'une communauté. Le choix des actions à développer dépendra des points de faiblesse identifiés (l'évaluation constituant un préalable) et de la pertinence et des bénéfices attendus, éventuellement éclairés par des analyses qualitatives ou quantitatives (cf. 7.5.1). Si les coûts et le temps nécessaires à leur mise en œuvre peuvent orienter préférentiellement vers des types d'actions plus spécifiques, il est important de toujours avoir une approche intégrée, de réfléchir à l'ensemble de la chaîne d'acteurs et de processus, afin de viser une amélioration globale, proportionnée et cohérente.

▶Les points de vigilance pour la mise en place d'actions de résilience :

• Imaginer toutes les possibilités d'actions :

• en analysant toute la chaîne de fonctionnement, sans négliger les interdépendances, ni les sous-traitances
• sans se cantonner aux actions qui paraissent les plus évidentes ; des actions parfois peu onéreuses peuvent apporter des gains estimables
  

A titre d'exemple, certains opérateurs ou collectivités ont dressé des analyses de leur fonctionnement et de leurs vulnérabilités, qui les ont conduit à identifier des actions à différents niveaux : intégration du risque dès l'amont (conception, exploitation), connaissance du niveau d'exposition du réseau, actions de réduction de la vulnérabilité des points névralgiques, mise en place d'action de contrôle ou d'alternative, planification et préparation à la gestion de crise, anticipation de la mobilisation d'entreprises partenaires, mise en place de Plan de Continuité d'Activité, sensibilisation des partenaires extérieurs bénéficiaires de l'alimentation du réseau, etc...

• Se donner des objectifs réalistes et pragmatiques, afin de concentrer les efforts et d'optimiser les moyens disponibles
• Élaborer un plan d'action, en identifiant les porteurs d'action, le calendrier de mise en œuvre, des échéances et modalités de suivi
  

A titre d'exemple, les PPCI de Paris, qui offrent une véritable occasion de s'interroger sur la vulnérabilité de chaque établissement et les moyens mis en œuvre pour se préparer à une inondation majeure, ont pu apparaître dans un premier temps comme une tâche titanesque à réaliser, vu le nombre d'établissements concernés : une priorisation a été nécessaire.

• Évaluer les actions, autant pour l'analyse de leur mise en œuvre que pour l'évaluation de leurs effets et pertinence (amélioration continue) : des indicateurs peuvent être spécifiquement définis et périodiquement évalués.
  

▶Les freins identifiés dans la réalisation d'actions de résilience :

• Une difficulté à mobiliser les acteurs en interne, au sein d'une même structure, qui doivent faire face à d'autres contraintes : les synergies possibles doivent être encouragées
  

Relever le défi de la résilience à l'échelle du citoyen

Susciter l'intérêt et la sensibilisation à la réalité du risque

Pour qu'une société développe une culture du risque, elle doit dans un premier temps prendre conscience de ses vulnérabilités puis dans un second temps développer des comportements adaptés face à ce risque. Or les constats qui ont pu être dressés dans le cadre de cette analyse montre que la résilience percole difficilement jusqu'à l'échelle individuelle.

▶Les freins identifiés pour une prise de conscience citoyenne :

• Une faible visibilité du risque
  

Les manifestations passées des risques ont pu laisser des traces dans le paysage et influer sur l'organisation d'un territoire, mais les signes n'en sont pas forcément bien lisibles, peut-être en ayant été plus ou moins volontairement « gommés » du paysage (même si les repères de crues peuvent localement éclairer sur les inondations passées). A ceci s'ajoute un oubli « culturel » (et naturel ?) du risque.

• Une perception atténuée et variable de la réalité du risque
  

La perception du risque peut être affectée par le manque d'accès ou la facilité d'accès aux informations, ou encore plus couramment faire l'objet d'oubli ou de déni. Certains discours ou aspirations (bienfaits de l'eau dans la ville, développement d'espaces de « nature contrôlée », image paisible de vivre au bord de l'eau...) peuvent d'une certaine manière favoriser la conscience d'une « maîtrise » des éléments, à laquelle les avancées de l’ingénierie de ces derniers siècles ont sans doute contribué, avec le développement des ouvrages de protection contre l'aléa par exemple.

D'autre part, la perception du risque peut différer selon les acteurs du territoire et selon "d'où vient le regard" (élus, opérateurs de service public, citoyens...), en fonction de leur degré d'accès à la connaissance, de leurs responsabilités et missions. Peut-on enfin "positiver" le risque, souvent appréhendé comme une contrainte ?

• Une sensibilisation et une persistance de la culture du risque influencée par le degré de sédentarisation de la population
  

Au delà de la tendance naturelle à l'oubli des phénomènes dans la mémoire d'un individu, le francilien est de manière générale un « expatrié », ayant gagné la région capitale pour y réaliser des études ou y travailler, et peut-être en repartira-t-il dans un futur moyennement proche. La connaissance du territoire de vie peut ainsi être relativement récente voire sommaire pour certains d'entre eux.

Il semble important de prendre en compte ces éléments pour permettre une sensibilisation ciblée et adaptée.br />

• Des responsabilités insoupçonnées ou rejetées
  

Le citoyen se sent-il vraiment un acteur des risques et de la résilience ? L'identification de « responsables » et la recherche de « responsabilités » engagées de manière plus ou moins systématique dans notre société actuelle ne tendraient-elles pas à minimiser la responsabilité du citoyen et sa volonté d'assumer ses propres décisions ?

▶Les pistes à explorer pour développer une sensibilisation intéressée du citoyen aux risques :

• Favoriser les actions permettant de développer le trio « communiquer, sensibiliser, responsabiliser »
  

Aujourd'hui, les DDRM et DICRIM dans l'ensemble ne semblent pas suffisamment conçus dans le sens d'une communication à destination du grand public. Il semble nécessaire de développer une communication globale, adaptée en fonction des publics (jeunesse, entreprises, salariés, familles, journalistes…) et accompagnée d’événements marquants de sensibilisation et de supports attractifs.

Sur la forme, il semble incontournable d'encourager et développer des moyens de connaissance et de communication qui soient plus efficaces, attractifs, interactifs, pédagogiques, responsabilisants.

Quant à leur périodicité, les voies de communication et leur fréquence doivent être calibrées pour faire face à l'« oubli naturel » des mémoires collectives, en combinant des affichages permanents (tels les repères de crues), des communications régulières (pour certaines déjà établies par les exigences réglementaires), ou à des occasions pertinentes en ciblant les publics, leurs préoccupations et responsabilités.

Il convient de souligner que le déficit en matière d’information du public n’est d’ailleurs pas spécifique à la crue, tous les risques majeurs auxquels sont exposés les franciliens pourraient utilement faire l’objet d’une telle démarche. Cette problématique semble partagée avec de nombreux autres territoires de province.

• Accompagner la compréhension du fonctionnement du cours d'eau
  

« Il n’y a pas de culture du risque sans culture du fleuve », aussi dans le cas particulier du risque inondation (mais généralisable aux autres risques), il est possible de développer cette culture en :

- développant la sensibilité à la géographie physique et l'approche naturaliste, accompagnant les acteurs et les habitants à observer, à lire leur environnement pour en comprendre les fondements et les comportements prévisibles.

- montrant le caractère naturel du fleuve via l'aménagement du territoire (à l'heure actuelle, certains aménagements en proche couronne parisienne donnent plutôt une impression de « ville qui tourne le dos à son fleuve2»), en laissant inonder certaines zones sans enjeu humain et accessibles à tous, tels des parcs urbains.

Inciter le citoyen à participer à la construction de la résilience

Les rendez-vous avec le public enregistrent une participation citoyenne limitée, lors des enquêtes publiques, des réunions d'informations et d'échanges...qui attirent plus souvent des spécialistes des sujets traités ou des riverains directement concernés et inquiets. D'autre part, les outils actuels de communication peuvent paraître inadaptés (comme évoqué précédemment), avec une information généralement largement descendante et qui ne parvient à toucher qu'un pourcentage limité de la population.
Aussi, s'il paraît évident que le citoyen a une place de grande importance dans la construction de la résilience, le chemin peut paraître long à parcourir pour lui permettre d'y participer pleinement et de s'en sentir réellement acteur. Il s’agit d’une part de développer la culture du risque et d’autre part de fournir au citoyen les informations qui lui sont nécessaires. Quelques pistes sont esquissées ci-après.

▶Les points à encourager :

• Développer les Plans Communaux de Sauvegarde (cf. 7.4.4) et dynamiser les Réserves Communales de Sécurité Civile
  

La création (non obligatoire) des RCSC par le maire apparaît bien sûr comme un plus dans le soutien de l'action des secouristes et pompiers en cas de catastrophes, mais elle permet également à chaque citoyen volontaire qui décide d'y participer de bénéficier de formation et de contribuer positivement à l'action collective, avec des contraintes limitées (être disponible en cas de force majeure). La dynamisation des RCSC paraît donc une voie de progrès réellement intéressante pour encourager la participation responsable et active des citoyens.

▶Les pistes à explorer pour développer une sensibilisation intéressée du citoyen aux risques :

• Investiguer de nouveaux moyens de communication, tel le développement d'applications sous Smartphone ou l'utilisation des réseaux sociaux.
• S'inspirer des retours d'expériences de catastrophes récentes pour faire évoluer nos modes de communication et d'échanges.
  

Si la libre circulation des informations via les réseaux sociaux et internet doit évidemment être considérée avec prudence, ces modes de communication semblent présenter des atouts indéniables pour l'exploitation et la valorisation des informations échangées par les contributeurs lors d'une catastrophe (circulation remontante), ainsi que pour la diffusion large et rapide des messages officiels d'information, d'alerte, de sécurité... (circulation descendante)

Avec la récente explosion de ces modes de communication et leur démocratisation progressive, ceux-ci permettent au citoyen de s'impliquer et de participer, en tant qu'acteur ou encore relais de terrain (certaines récentes catastrophes l'ont prouvé - Haïti en 2010, Sandy sur les côtes américaines en 2012 notamment). Ces modes d'échanges semblent ainsi ouvrir une voie très intéressante pour contribuer à la résilience du territoire tout entier et à sa « relève » après la crise, afin de gagner du temps, de diffuser les informations, de faire participer (voire de permettre une meilleure organisation) des solidarités.

Réfléchir à l'après-crise : un pas difficile à franchir ?

Réfléchir à l'après-crise paraît être une stratégie importante de résilience d'un territoire : afin d'optimiser la phase de post-crise et d'anticiper ses difficultés (réhabilitation, reconstruction, financement...), de saisir l'opportunité de réduire les vulnérabilités en évitant de reproduire les erreurs passées en terme d'aménagement ou encore d'économie du territoire par exemple.
Pourtant cette analyse de la capacité d'un territoire à se renouveler, à évoluer, à définir à l'avance un « plan de redressement » paraît peu (voire pas du tout) investie.

Les freins identifiés pour la conduite d'une réflexion amont sur l'après-crise :

• Un pas psychologique difficile à franchir, car il peut être difficile de s'imaginer le pire et de s'y projeter
• Une thématique non prioritaire dans l'agenda politique : a-t-on le temps, parmi toutes les priorités, de penser à l'après impensable, qui arrivera à une échéance inconnue ?
• Une réflexion difficilement acceptable du point de vue social, quand elle peut conduire à pré-identifier à l'avance des zones à « déconstruire, rebâtir... », etc
  

Les pistes de réflexion à explorer pourraient être :

• Réfléchir en amont pour permettre une réponse adéquate et rapide, et pour préparer l'opportunité d'agir, par exemple au niveau réglementaire, avec l'appui du secteur privé ou encore associatif
  

Une analyse assortie d'une série de propositions pourrait être conduite sur les questions suivantes :

- Quelles politiques publiques en terme d'après-crise ?

- Comment se prépare la reconstruction des enjeux endommagés, comment se prépare la reprise d'activités d'un territoire, de ses entreprises, de ses services publics ? Dans quel cadre et avec quels appuis financiers et techniques (experts, assurances, ONG, innovation et investissements du secteur privé...)

- Est-il possible d'anticiper les difficultés ? de favoriser les actions de résilience, lorsque sera venu le temps de leur mise en œuvre ?

- Comment pourra-t-on s'appuyer sur les projets en cours de développement, les tendances économiques ou les dynamiques locales pour favoriser le redressement du territoire ?

A titre d'exemple, des réponses peuvent être apportées :

- Dans le temps de la crise : anticiper les actions à mettre en œuvre, pour faciliter la circulation des informations, des personnes et des biens, s'interroger sur la pertinence d'alléger les contraintes règlementaires (état d'urgence, dérogations...), et favoriser une remise en marche rapide des réseaux (contrôle de sécurité des installations avant réouverture...)

- Dans la phase de post-crise : anticiper les actions pour saisir l'opportunité de "faire mieux" dans le cadre de la dynamique pots-catastrophe, qui bénéficie d'un regain de motivation, de solidarité, d'énergie et d'investissements, et fait converger les intérêts pour la "reconstruction" du territoire et son retour "à la normale" : une « chance » à anticiper (pour agir mieux, tout en restant dans des délais raisonnables ?) et à encadrer juridiquement (pour attribuer des indemnisations qui permettent de ne pas reconstruire à l'identique, par exemple ?)

• Rechercher un appui possible du monde scientifique pour prendre du recul et accompagner l'évolution des territoires, pour réfléchir de manière prospective à un retour à la normale, à un territoire qui soit différent ?
  

Le créateur de cet article est Sandrine Arbizzi Note : d'autres personnes peuvent avoir contribué au contenu de cet article, [Consultez l'historique]. Pour d'autres articles de cet auteur, voir ici. Pour un aperçu des contributions de cet auteur, voir ici.

Annexes

Liste des références bibliographiques

Thème A : Connaissance et les conséquences potentielles de nos jours de la crue de 1910

• A.1 - Institut d'Aménagement et d'Urbanisme Ile de France; Économie francilienne: quelle robustesse face à une inondation majeure?; 02/2011.
• A.2 - Grands lacs de Seine; Plaquette information "1910 et demain ?"; 2010.
• A.3 - Seine en partage; Les dossiers de la Seine en partage, la crue de 1910 un siècle après; 2009.
• A.4 - G.S.C; Étude de Définition relative à la connaissance précise de l'expansion des crues et des enjeux économique en région Île-de-France; 06/2007.
• A.5 - DIREN Île-de-France; Schéma Directeur de Prévision des Crues du Bassin Seine Normandie, 2005
  

Thème B : La démarche de la Préfecture de Police de Paris

• B.1- Préfecture de Police de Paris, SGZDS, ORSEC - Disposition Spécifique « Inondations », 10/10/2012
• B.2- Préfecture de Police de Paris, SGZDS; Présentation du Dispositif de gestion de crise en IdF; 08/11/2011.
• B.3- Préfecture de Police de Paris, SGZDS; Dispositif Orsec Disposition Spécifique Inondations; 14/12/2010.
• B.4- Colloque SGZDS; Quelles réponses de l’État et des opérateurs économiques face à une crue majeure de la Seine en Ile-de-France ?; 10/2010.
• B.5- Préfecture de Police de Paris, SGZDS; La planification de la gestion d'une inondation; 03/2010
• B.6- Préfecture de Police de Paris, SGZDS; Prévenir et gérer les crues; 01/2010.
• B.7- Préfecture de Police de Paris, SGZDS; Diaporama de présentation du PSSIZ intégral; 12/2008.
• B.8- Préfecture de Police de Paris, Service Communication; Le risque inondation : Comment s'en protéger?; 01/2010.
• B.9- Informations sur les dispositions du plan Orsec inondations:
• www.prefecturedepolice.interieur.gouv.fr/
  

Thème C : Les démarches engagées par d'autres acteurs en Ile-de-France

• C.1- DRIEA-IF; Guide d'élaboration d'un plan de protection contre les inondations à Paris; 07/2012
• C.2- Club de la Continuité d'Activité; Fiche crue centennale Ile de France; 06/2012.
• C.3- Colloque SHF; Th Lepelletier, E Lemoigne, JL Rizzoli, C Jost; Détermination de l'aléa risque inondation dans le bassin de la Seine en amont de Paris; 02/2012.
• C.4- DRIEE-IF/SPRN; Les scénarios de crue en Région Ile de France (notice d'utilisation); 02/2012.
• C.5- Erdf; La prie en compte par Erdf du risque de « Crue » de la Seine à paris;01/2011
• C.6 Lyonnaise des Eaux; Prévention et gestion du risque inondation; 11/2010.
• C.7 Lettre d'Information sur les Risques et Crises de Institut National des Hautes Études et de la Sécurité, Réponse de l’État et des opérateurs économique face à une crue majeure de la Seine en Ile de France; octobre 2010.
• C.8- Congrès Maîtrise des Risques et de Sûreté Fonctionnement; Présentation du plan de prévention des risques d’inondations (PPRI) de la RATP; J.Amory;octobre 2010
• C.9 Colloque villes, risques majeurs et évacuations; crue centennaleee, la position d'un maître d' ouvrage particulièrement exposé: la RATP

http://www.vrme2011.comyr.com/programme-colloque-18-octobre-matin.html

• C.10- Colloque Prévirisq les grands lacs de Seine; Atelier 1: Quelle gouvernance pour réduire collectivement le risque inondation?; 09/2010.
• C.11- Colloque Prévirisq les grands lacs de Seine ;Atelier 3: Stratégie départementale de prévention du risque inondation; 09/2010.
• C.12- Colloque Prévirisq les grands lacs de Seine; Atelier 10: Rôle et responsabilités des collectivités territoriales et des sociétés délégataires de service public en matière de prévention des inondations; 09/2010.
• C.13- ENA; Rapport du groupe n°20 sur l'optimisation de la gestion des crises dans les territoires; 02/10.
• C.14- Colloque SHF; J.Brochet (RATP), R.Guillois (EXAMO); Crue centennale, la position d'un maître d'ouvrage particulièrement exposé: La RATP; 03/2010.
• C.15- Exposition DIREN Ile-de-France/AFPCN; Exposition au Sénat: la grande crue de 1910, le législateur face aux risques; 03/2010
• C.16- AFPCN-DIREN: Inauguration de l'exposition au Sénat: La grande crue 1910, le législateur face aux risques;février 2010.
• C.17- DIREN Ile-de-France; Les PPRI en Ile-de-France; 2009.
• C.18 - La Seine en partage, les dossiers de la Seine en partage édition 2009; La crue de 1910, un siècle après, 2009
• C.19- Colloque Seine en partage octobre 2009. www.seineenpartage.fr/francais/presentations-du-colloque-crue-1910/
• C.20- Préfet Ile de France, Préfet de Paris; Plan Seine; 2007-2013.
• C.21- La Seine en partage, les dossiers de la Seine en partage édition 2005; Le risque d'inondation en Ile de France, 2005
• C.22- Comité d'Initiative d'Arrondissement VIIeme de Paris; Compte rendu du conseil d'arrondissement; 29/11/2004.
• C.23- Face au risque; Inondations en Ile de France, entreprises et collectivités se préparent; 04/2003.
• C.24- Colloque Association "Seine en partage"; Plans de Secours, Plans de Prévention des Risques d'Inondation; 03/2003.

Thème D : Réflexions sur la réduction de la vulnérabilité dans les projets d'aménagement

• D.1- CETE Méditerranée; Diagnostic de vulnérabilité des territoires aux inondations; Guide méthodologique DGALN / CETE Méditerranée, 2012.
• D.2- Seine Grand Lacs; L’Aménagement des zones inondables en Île-de-France, Regards croisés des praticiens.
• D.3- CETE Méditerranée; OIN Seine Amont : Approche de la vulnérabilité du territoire Orly Rungis et Seine Amont aux risques d’inondations; 2010.
• D.4- Colloque Prévirisq les grands lacs de Seine; Atelier 9: Peut on développer durablement en zone inondable?; 09/2010.
• D.5- IAURIF;Aménager avec le Fleuve; AU-TR4 Fleuve; 2009.
• D.6- Les Grands lacs de Seine; Valoriser le Fleuve en Ile de France; 2009
• D.7- DIREN Ile de France; Les PPRI en Ile de France, Aménager avec le Fleuve: robustesse et risques Inondations; 12/2009
• D.8- Beucher, M. Reghezza, Gérer le risque dans une métropole: le système français face à l'inondation dans l’agglomération Parisienne,EUUE; 2008 ]
• D.9- M.Reghezza, Réflexions autour de la vulnérabilité métropolitaine : la métropole parisienne face au risque de crue centennale, thèse 2006
  

Personnes consultées

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